一、问题的提出

 我国行政法制的建设与发展，是与改革开放，政府职能转变，建立社会主义市场经济体系，建设具有中国特色的社会主义的经济、政治体制改革同步的。行政法学研究也是在这样的宏观背景下，为国家的法制建设和经济、政治体制改革服务的。行政法应该是一个什么样的法，它的本质是什么，它的功能、作用是什么?它的基本理念、理论基础是什么?行政法是“管理法”吗?这样的法与我国计划经济时代的所谓行政法有何区别，它能适应市场经济吗?行政法是“控权法”吗?它与西方三权分立政治框架下的行政法又有何区别，它怎么体现中国特色?1993年《中国法学》杂志在第1期发表了罗豪才、袁曙宏、李文栋的《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》的论文，该文首次提出我国行政法的理论基础是平衡行政机关与相对人的权利、义务的观点，即所谓的“平衡论”。

二、“平衡论”的基本含义

 “平衡论”认为：“公共利益与公民利益的差别与冲突是现代社会最常见的最普遍的一种现象，正确处理利益关系应该是统筹兼顾，不可只顾一头，反映在行政法学上，其利益主体的权利义务关系应该是平衡的。这种平衡既包括不同主体之间权利义务的平衡，也包括同一主体自身权利义务的平衡。平衡论认为，一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护这些权力有效地行使，以达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调行政公开，重视公民的参与和权利补救，以及对行政权的监督。这两个方面不能偏废。行政法，既调整行政关系，又调整监督行政关系，是调整这两类关系的法律规范和原则的总称。行政关系，经法律的调整，具有权利义务的内容，即上升为行政法律关系。行政法律关系可分为行政实体法律关系和行政程序法律关系，它们是同一行为同时受两种不同的法律规范的调整而形成的两类不同的关系。监督行政关系则是为了监督行政权、解决行政争议的各种关系，其中主要是行政诉讼关系。行政关系和监督行政关系，具有内在的必然的联系，同时受同一部门法调整。行政法关系，其中包括行政实体法律关系和行政程序法律关系以及监督行政法律关系，最显著的一个特征是权利义务不对等性，但后二者的不对等性与前者的不对等性是倒置的，这就平衡了行政主体与行政相对方的权利义务关系，保证了各主体法律地位的平等，体现了现代行政法的民主性。行政法主体，都必须遵循行政法治原则，都应受法治原则的制约，无论何方违反行政法律规范，都应追究其行政法律责任，只是各方可能违反的法律规范、追究其责任的主体，以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特权法即管理法，也不是抑制行政权力的控权法，而应是平衡法。当然，同行政主体相比较，行政相对方处于弱者的地位。因此，在一般情况下，应在总体上强调依法行政，给予行政相对方更多的行政参与权和设置更为完备的权利补救措施，以体现人民当家做主的国家性质。”①“平衡论”也称为“兼顾论”，即兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致。

三、“平衡论”与“控权论”、“管理论”的主要区别

  英美一些行政法学者把行政法称为“控权法”，即控制政府权力的法，人们将“控权法”理论称之为“控权论”，该理论在英美法系中占据主导地位。“控权论”形成于英国。在英国行政法著作中，有所谓的“红灯理论”和“绿灯理论”，取交通规则中红灯停绿灯行之意。“红灯理论”是控制、节制行政法的理论，认为行政法的主要目标就在于约束行政权；“绿灯理论”则是维护、保障行政法的理论。④“红灯理论”即为“控权论”。最集中、最直接地表述“控权论”的定义有③：“行政法是控制政府权力的法”，“行政法是控制行政机构执行各种行政程序的法律”，“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救”。

有的学者从管理的角度来界定行政法，人们称之为“管理论”。这种理论在早期特别是在大陆法系国家和苏联的行政法学中占据统治地位。如苏联的几位行政法学者指出：“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法。”④四、关于“平衡论”的争论

 “整个90年代，平衡论学说在中国一直在不断发展、完善，90年代中后期开始在行政法学界占主导地位。当然，到现在为止，并不是中国所有行政法学者都认同平衡论，还有相当一部分学者目前仍然对平衡论持有异议，有些学者仍然主张新控权论或新管理论。”①有关“平衡论”的肯定与否定的争论集中表现在以下两篇论文上：一是杨解君的《关于行政法理论基础若干观点的评述》②，二是王锡锌、沈岿的《行政法理论基础再探讨》③。

  关于行政法的基本理念，除“平衡论”以外，其他主要观点有以下几种。

  (一)服务论④

  为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借该职权积极处理行政事务；但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害。

 (二)公共权力论⑨

 国家权力、政府权力、司法权力等不是某种特权或私权，而是社会的权力、人民的权力；行使这些权力的机关和人员，不应是凌驾于社会之上、人民之上的官僚机构和官僚，他(它)们必须是不牟私利、不以权营私的，是全心全意为人民服务的。

 (三)公共利益本位论①

  公共利益和个人利益的关系，直接体现为行政法上的权利义务关系；行政法既要确认行政主体的权利义务，又要确认相对人的权利义务。公共利益与个人利益的一致性，决定了行政法上权利义务的一致性。行政法在本质上是以公共利益为本位的法，并以此区别于其他部门法。

  (四)新控权论(综合控权论)④

  现代行政法是综合控权法，控权方式的新发展是为了顺应现代社会对行政管理提出的客观要求，也是法律为了兼顾行政权力与公民权利、兼顾效率与民主而考虑的一种新思维。这些控制手段包括规则性控制、过程性控制、补救性控制、自治性控制、内部性控制、合理性控制和其他非正式控制。综合控权除强调控权方式多样化以外，还具有意思沟通，减少强制以及综合运用的特点。

 (五)控权——平衡论⑧

 控权——平衡论是在平衡论的基础上提出的，其在认识现代行政权扩张之必要性、客观性与依法保护之前提下，又控制行政权，防止行政权背离法治，并在此基础上在行政法主体内合理分配社会权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。概论认为控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。

 (六)控权+服务论④

 行政法是一部“控权+服务”的法，是控制行政权的法，是服务于社会、服务于人民的法。研究行政法学必须考虑公益和私益，避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。行政法既要控制行政权的恣意运行，同时更应注重对公民合法权益的保护。

 (七)行政职责本位论⑤

 国家权力是公民权利的集中化、强烈化以及公共化，它产生和运行的最终目的是为了保障和实现公民权利和人民利益，增进公共福利。要实现这一目的，就需要将这些权力职责化，具体落实到各类行政主体并分解为行政职权和行政职责，而这构成一对对立统一的矛盾关系。人民赋予行政机关以一定的职权是为了使其能够有条件履行其相应的行政职责。然而在行政关系当中，双方的关系具有不对等性，要控制、限制和消弭行政主体和相对方的权力义务的不对等，就必须强调和突出行政职责对行政权的约束作用。

“职责本位论”将竞争激励机制引入行政管理和行政工作，实现行政机关及其工作人员权、责、利的统一。

 (八)政府法治论①

 政府法治论将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节上分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下。该理论以民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府和平权型政府为内容，关注政府应当做什么和必须做什么。

 (九)公平、效率、稳定论②

 法律观念最初的抽象是公平，在行政法领域，它要求保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时也要求实现公民利益和个人利益的平衡。在行政法中，特别是行政程序法中，保障公民合法权益和追求行政效率是必须考虑的两个因素。在行政管理领域中，效率分三个层次。如从国民经济管理和宏观调控角度看，政府追求的是社会整体效率，主要是有效的社会效益和经济效益。如从行政组织角度看，行政机构的精简与否应列入社会总消耗之中。现代国家行政作用的变化和行政法调整范围的拓展都需要稳定的社会关系和经济秩序，因此稳定也成为行政法的基本法律观念之一。

 (十)服务、管理、法律监督③

 管理首先要依法管理好人民的公仆；进而全面规制政府的行政行为；最后在健全、完善各项对人民政府的法律监督制度的基础上，确立服务的观念。

 (十一)保障公益、授权与控权④

 当代行政法是建立在一方面强调行政权威，授予政府必要的行政权力，一方面监督控制政府，防止政府滥用行政权力这两块基石之上的，“授权”与“控权”是当代行政法基本问题的两个方面，它们是统一的、平衡的、协调的整体。

 (十二)授权、分权、控权——平衡①

 行政权具有双重属性，既可以保护人民，为人民谋福利，又可能滥用，侵害人民权益，因此需要一定的法律机制来加以控制，使之扬善抑恶。行政法正是基于这种需要产生的。控权需要通过授权和分权来实现，授权意味着政府在人民之下，政府只能在授权范围内行使职权；分权可以使职权明确，各司其职，高效运作，同时又可以使其相互制约，防止权力滥用。之所以强调平衡，一是为了保证政府行使的权力不超过人民授予的权力，同时又保障政府权力的行使．以实现授权目的。二是行政法在实现其授权、分权和控权的作用过程中，必须保持和保证平衡。

 (十三)行政文明论②

 一个国家的政府在行政管理和公共管理事务上，在处理同社会、公民的相互关系上，应符合自由、民主、平等、公正、人权服务等行政意识，具备对权力的制约，对权利的保障等行政制度，行政行为受到严格的程序和规则的规范所反映出来的政府活动的进步状态。行政法产生的根本动力是人们对行政文明的迫切要求，这种文明是文明的政治意识、文明的行政制度、文明的行政行为三者有机的统一，其内涵大于行政法治，但是又以行政法治为核心和支撑。