一、行政关系的概念和分类

  行政关系是指行政主体行使行政职权而与行政相对人发生的关系。行政关系分为内部行政关系和外部行政关系，行政管理关系和行政监督救济关系。

  在“行政的种类中”，我们首先提出了“内部行政与外部行政”之分，内部行政产生内部行政关系，外部行政产生外部行政关系。内部行政关系和外部行政关系都包含有管理关系和监督救济关系(当然换个角度也可以说，行政管理关系和行政监督救济关系包含有内部的行政管理、监督救济关系，和外部的行政管理、监督救济关系。所以我们把行政关系并列地分为内部、外部关系与管理、监督救济关系)。内部行政关系是与内部行政相对人发生的管理关系和监督救济关系，外部行政关系是与外部行政相对人发生的管理关系和监督救济(救济本身也体现监督，故将监督救济关系并列)关系。

  内部的管理关系(笔者认为管理关系不限于外部行政，内部行政也同样存在管理关系)，是内部行政主体对内部行政事务在管理过程中与内部行政相对人所发生的关系，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对公务员的管理关系等。

  内部的监督救济关系，是有权行政主体对内部行政主体的监督和对内部行政相对人的救济关系，如人事、审计和监察部门的监督关系，公务员的申诉制度等

  外部的管理关系，是外部行政主体对外部行政事务在管理过程中与外部行政相对人所发生的关系，如行政机关对公民、法人或其他组织的管理关系等。

  外部的监督救济关系，是有权行政主体对外部行政主体的监督和对外部行政相对人的救济关系，如信访和行政复议等。

  外部行政关系是行政法重点调整的内容。

二、监督行政关系不是行政关系

  关于行政法的调整对象，也有人认为：“行政法除调整行政关系以外，还调整基于行政关系而产生的监督行政的关系。”①这里我们有必要区分“行政监督”和“监督行政”。“行政监督”是行政主体实施的监督，而“监督行政”是非行政主体实施的对行政主体的监督，如立法机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督，社会团体、公民个人、舆论媒体的监督等。还有人直接将“监督行政”关系纳入行政关系中，认为行政法的调整对象是行政关系，行政关系主要包括行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系和内部行政关系。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。而行政法制监督主体是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。②该观点不仅将“监督行政”关系纳入行政关系范围中，而且将监督主体界定为“国家机关”，这样，一方面非国家机关主体不是监督主体，另一方面国家机关包括了行政监察机关，同时进一步将“行政主体”与“国家公务员和其他行政执法组织、人员”相分离。

  一般的社会关系通过法的调整便上升为法律关系，具有法定的权利义务内容。行政法通过对行政关系的调整，使这部分行政关系上升为行政法律关系，具有了行政法权利义务的内容。即行政关系是行政法调整的对象，行政法律关系是行政法调整行政关系的结果。如果认为行政法调整行政关系和监督行政关系，则被调整后的上述社会关系就成为行政法关系或称行政领域的法律关系，区别于行政法律关系。