上海市人民政府印发关于本市开展小城镇发展改革试点政策意见的通知
沪府发〔2009〕41号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　现将《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》印发给你们，请按照执行。

上海市人民政府
二○○九年八月六日

关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见 

　　为贯彻落实党的十七届三中全会和九届市委七次、八次全会精神，促进城乡统筹和经济社会协调发展，根据国家发展改革委《关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》要求，现就本市开展小城镇发展改革试点提出如下政策意见：
　　一、指导思想、基本原则和主要目标
　　（一）指导思想
　　按照中央和市委、市政府关于贯彻落实科学发展观、加快形成城乡经济社会一体化发展新格局的总体要求，坚持以规划为龙头，以产业为支撑，以改革为动力，进一步解放思想，加强政策聚焦和区域整合，突破郊区城镇发展瓶颈，着力提升基础设施和社会事业建设水平，着力推动政府职能转变和制度创新，进一步增强试点镇统筹发展能力，以点带面，积极推进本市农村改革和发展，加快本市郊区城市化进程。
　　（二）基本原则
　　一是坚持规划先行、分步实施。合理确定城镇功能定位，强化规划的约束力。
　　二是坚持政府主导、市场运作。通过改革创新，充分发挥市场机制作用。
　　三是坚持统筹兼顾、协调发展。统筹产业和就业、城镇建设和公共服务、发展和改革等协调发展。
　　四是坚持实事求是、分类指导。根据区位条件和发展差异，引导试点城镇形成各自特色。
　　五是坚持市区结合、区县为主。区县政府是试点工作的责任主体，试点镇政府是实施主体，市有关部门加强工作指导。
　　（三）主要目标
　　通过5年左右或者更长时间的努力，把本市第二批全国发展改革试点镇（崇明县陈家镇、金山区廊下镇、奉贤区青村镇、松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、青浦区金泽镇、浦东新区六灶镇），以及宝山区罗店镇、闵行区浦江镇和浦东新区川沙新镇等试点镇，建设成为与现代化国际大都市要求相适应，具有较强产业承载能力、人居环境优良、资源节约、功能完善、社会和谐、各具特色的郊区示范城镇。
　　二、试点内容
　　（一）统筹规划
　　以《城乡规划法》为依据,明确规划目标，将试点镇规划纳入全市城镇体系中统筹考虑，更加侧重于试点镇的产业集聚和功能完善。整合各类规划，在空间和时间上加强与各区县的国民经济社会发展规划、区（县）域总体规划和土地利用总体规划，以及有关专项规划之间的衔接。合理规划布局，以镇为单位优化镇域镇村体系和功能布局，参照小城市规划标准，做好试点镇土地利用规划、镇域总体规划和控制性详细规划的编制、审批、实施管理及推进工作。
　　（二）发展特色经济
　　充分发挥比较优势，因地制宜地确定试点镇经济发展定位，宜工则工，宜农则农，宜商则商，培育各具产业支撑的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇，推动特色产业的集聚和能级提升。发挥资源优势，发展“农家乐”等乡村旅游业，有条件的试点镇可发展物流配送等生产性服务业。大力发展规模化、产业化、市场化的现代农业，通过农业产业化来延伸农业产业链，拓展农业发展空间。
　　（三）提高公共服务水平
　　着眼于城乡一体化发展的要求，重点加强试点镇基础设施建设，进一步加大农村道路、危桥及供排水管网的改造力度。重点加强试点镇社会事业建设，进一步提高教育、医疗卫生以及文化体育事业发展水平。搞好试点镇生态保护、环境治理和资源节约利用，加强环境卫生设施建设，推广使用清洁能源和节能节水设备，探索建立资源循环利用机制。
　　（四）深化相关制度改革
　　在农村综合改革的基础上，进一步加大农村改革的力度，努力突破试点镇发展中的制度性瓶颈。深化农村产权制度改革，有序推进村集体资产股份化改造。选择有条件的试点镇，在尊重农民意愿、确保农民利益的前提下，依据市和区县土地利用总体规划，在国家现行政策和法律框架内开展城乡建设用地增减挂钩试点，促进土地集约、节约利用。
　　三、政策措施
　　（一）强化规划引导，优化试点小城镇布局
　　1．支持区县开展试点镇总体规划评估和修编。区县政府要从试点镇经济发展潜力、资源环境承载能力和吸纳人口能力出发，进一步明确试点城镇经济社会发展总体要求及功能定位，经规划评估确有必要的，启动试点镇总体规划修编工作。要制定试点镇近期建设规划，根据市和区县经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划的各项要求，统筹安排城市、产业和生态的空间布局和发展时序。（责任单位：市发展改革委、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局、市经济信息化委）
　　2．编制和实施城乡建设用地增减挂钩方案。按照国家发展改革委和国土资源部相关文件要求，编制城乡建设用地增减挂钩专项规划，报国土资源部批准后实施。通过农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，有效保护耕地资源，节约集约利用建设用地，进一步推动城乡用地科学合理布局。（责任单位：市规划国土资源局、市发展改革委）
　　（二）促进产业集聚，提升试点镇综合实力
　　1．积极支持符合条件的试点镇产业区内项目落地。对试点镇内原有的产业区，按照全市工业用地布局和产业区块规划梳理要求进行项目审核。对于符合城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划和环保标准等要求的，经市发展改革、产业、规划国土、环保等部门共同认定，积极支持其项目用地办理“招、拍、挂”出让手续。（责任单位：市规划国土资源局、市经济信息化委、市发展改革委）
　　2．引导和支持产业能级的提升。对有条件发展创意产业、总部经济，以及商业、物流业等其他服务业的试点镇，其原属镇级工业园区的产业用地，经市有关部门认定，可转化为经营性用地，具体以控制性详细规划为准。市节能减排专项资金支持试点镇加快产业结构调整、淘汰落后产能和工艺，市自主创新和高新技术产业发展重大项目专项资金支持试点镇符合条件的高新技术产业化项目落地。采用“区（企）镇”合作模式，探索建立国家级、市级开发区，以及大型企业集团与小城镇建设联动发展机制。（责任单位：市规划国土资源局、市经济信息化委、市科委、市发展改革委）
　　（三）推进结构升级，提高试点镇服务业发展水平
　　1．积极支持服务业重点项目、公共平台和特色园区建设。市服务业引导资金积极支持试点镇服务业重点项目、公共服务平台建设和现代服务业特色园区规划编制，以及现代服务业集聚区、生产性服务业功能区的发展。各级财力要支持有条件的试点镇按照专业、区域规划和功能定位，改建或新建大型农产品交易市场等各类特色市场，优先安排国债资金支持试点镇产地和枢纽型骨干农产品交易市场的信息系统以及检验检测系统建设。（责任单位：市发展改革委、市商务委、市经济信息化委）
　　2．支持有条件的试点镇大力发展旅游业。旅游主管部门要参与试点镇总体规划的编制工作，支持有旅游资源优势的试点镇发展农村观光休闲旅游业。市旅游主管部门要优先推荐试点镇的国家A级旅游景区（点）或工、农业旅游示范点。在不改变土地集体所有性质和土地用途，不损害农民土地承包权益，符合土地利用总体规划和环境影响评价的前提下，可探索通过土地承包经营权流转的方式，发展农业观光旅游项目。对投资额较大的重点旅游项目，参照市重大产业化项目相关规定，优先保证用地。（责任单位：市旅游局、市农委、市规划国土资源局）
　　3．支持农民通过多种组织形式经营“农家乐”。支持试点镇农民利用宅基地、自留地等开展“农家乐”经营，市和区县卫生、环保、消防、特种行业等主管部门要简化相关程序，尽快办理登记、审批手续。市有关部门用于发展“农家乐”的专项资金，优先支持试点镇发展“农家乐”。（责任单位：市工商局、市农委、市旅游局）
　　（四）发展现代农业，提高试点镇农业现代化水平
　　1．推动现代农业示范项目建设。充分发挥国家、本市财政支农资金对现代农业的支持作用，率先在试点镇开展国家现代农业示范项目建设。市财政支农资金要重点支持试点镇发展标准化畜禽养殖场、标准化水产养殖场以及其他特色农产品种植养殖项目。（责任单位：市农委、市发展改革委、市财政局）
　　2．优先支持农业科技研发和农产品加工流通。支持农业科技型企业与试点镇进行战略合作，优先安排农业科技研发、农产品加工等项目建设。鼓励试点镇农民专业合作社开展农业新技术应用推广、品牌建设、农产品国内外市场促销等经营活动，市财政支农资金优先给予贷款担保、贴息、补贴等支持。（责任单位：市农委、市科委、市财政局）
　　（五）改革用地制度，开展城乡建设用地增减挂钩试点
　　1．支持开展城乡建设用地增减挂钩改革试点。在国家发展改革委和国土资源部指导下，选择本市条件成熟的试点镇优先开展城乡建设用地增减挂钩工作，建立增减挂钩项目区，通过建新、拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。项目区内需征收集体土地的，要依法办理土地征收手续，依法给予补偿。项目区内农民以其宅基地，按照规定的置换标准，无偿换取项目区内搬迁安置房或获得等价的货币补偿。经出让获得土地使用权的农民搬迁安置房，予以房地产权登记。（责任单位：市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局、市发展改革委）
　　2．支持试点镇整合工业用地和参与土地储备。推动试点镇老镇区内工业企业向工业园区集中，由市、区县优先安排动迁企业的用地指标，置换出的原工业用地，依照批准的规划实施管理。同时，试点镇可将规划区内的近期建设用地分批次转用和征收后作为政府的土地储备。（责任单位：市规划国土资源局、市发展改革委、市经济信息化委）
　　3．支持有条件的自然村落集中归并。对未实行增减挂钩试点、有条件归并的试点镇零星自然村落，在统筹规划的前提下，逐步实行归并。整理复垦形成的耕地占补平衡指标由该镇优先使用。（责任单位：市规划国土资源局）
　　4．率先开展集体建设用地使用权有偿使用及流转试点。允许试点镇的集体经济组织以出让、出租等形式对集体建设用地进行有偿使用，收益归集体经济组织所有。允许土地使用人通过土地有形市场，以转让、转租等形式将集体建设用地进行流转。（责任单位：市规划国土资源局）
　　（六）增加财政投入，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设
　　1．加大对试点镇基础设施和公共服务设施建设的投入力度。市和区县两级财政要逐步加大对试点镇基础设施和公共服务设施建设的投入力度，重点支持试点镇镇域范围内骨干道路、危桥改造、供排水管网、污水处理设施、信息设施、环卫设施、公园绿地设施、清洁能源等基础设施项目建设。完善试点镇与周边高速公路网和干线公路网连接。对区位条件较好、经济实力较强的试点镇，按照现代化小型城市的要求配置基础设施和公共服务设施。市建设财力和各有关部门预算内资金优先支持试点镇社区事务受理中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心以及养老服务设施等建设。（责任单位：市发展改革委、市建设交通委、市经济信息化委、市教委、市卫生局、市文广影视局、市民政局、市住房保障房屋管理局、市绿化市容局）
　　2．完善土地出让金收益扶持政策。按照批准的城乡建设用地增减挂钩规划，以5年为实施期限，以项目支出的形式由区县政府审批有关项目，把项目区内取得的市和区县土地出让收入主要用于试点镇基础设施建设。土地出让收入市得部分的支出安排参照每镇的实际出让规模确定。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市规划国土资源局）
　　3．支持降低农民搬迁安置房建设成本。项目区内农民搬迁安置房及公建配套设施建设中所涉及的各种行政事业性收费和经营服务性收费，参照《上海市建设交通委关于鼓励郊区村民参与集中统一建房的若干意见》（沪建城〔2003〕458号）予以减免。（责任单位：市建设交通委、市农委）
　　4．对城乡建设用地增减挂钩项目区内拆旧复垦还耕给予补贴支持。实施增减挂钩规划的试点镇，须向市规划国土资源局申报土地整理复垦方案。项目区内属拆旧的农民宅基地和其他集体建设用地全部复垦还耕且地力达到国家标准二等的试点镇，经市规划国土资源等部门验收合格，从市管耕地开垦费等专项资金中予以安排补贴。（责任单位：市规划国土资源局、市发展改革委、市农委、市财政局）
　　（七）深化体制改革，强化试点镇公共管理和服务职能
　　1．加快政府职能转变和管理体制改革。探索对具备一定人口规模和经济实力的试点镇赋予必要的城市管理权限，积极推动行政管理权向试点镇延伸，通过市和区县有关部门委托或授权，试点镇可享有部分区级行政管理权，包括规划土地部门委托的村镇规划建设管理事项，绿化市容部门委托的临时使用绿地和配套建设的环卫设施管理事项，人力资源社会保障部门委托的劳动保障监察检查事项，以及卫生、文广影视、工商、民政等部门委托的食品卫生、文化市场、无证经营及农村和社区公共事务协调管理事项。（责任单位：市发展改革委、市规划国土资源局、市绿化市容局、市人力资源社会保障局、市卫生局、市文广影视局、市工商局、市民政局）
　　2．将部分试点镇纳入“乡财县管”范围。将部分财政收入规模较小、财力支出缺口较大的试点镇纳入本市“乡财县管”范围。区县财政通过完善转移支付方案，提高试点镇政府财政保障能力，使其财力与承担的社会职能相匹配。（责任单位：市财政局）
　　3．拓展小城镇建设多元化投融资渠道。区县要加强对试点镇基础设施和公共服务设施建设投资的统筹。支持有条件的试点镇组建多元参股的城镇投资开发公司。支持试点镇开展村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融组织的试点。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市金融办）
　　（八）加强组织领导，有序推进小城镇试点
　　1．建立试点工作协调推进机制。建立由常务副市长牵头的市小城镇发展改革试点工作联席会议，成员单位由实施上述政策的责任部门组成，办公室设在市发展改革委。办公室成员单位由市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市财政局、市建设交通委、市农委、市规划国土资源局等部门组成。试点镇所在区县也要建立相应的推进协调机制。（责任单位：市发展改革委和相关职能部门）
　　2．有步骤推进试点。有关区县政府是本市小城镇发展改革试点工作的责任主体，要加强领导，确保试点工作有序推进。市财政局、市规划国土资源局等相关职能部门按照职责制定实施细则，以确保试点政策有效落实。进一步明确基础设施、公共服务、社会事业和产业发展等各项基本指标，开展试点工作的评估和考核。试点镇总体规划、控制性详细规划修订或编制完成后，需报请市小城镇试点工作联席会议审核，并按照《城乡规划法》和《上海市城市规划条例》规定程序报批。各试点镇城乡建设用地增减挂钩工作方案及实施规划、各项专项规划，需按照程序报市规划国土资源局等部门审批和转报。（责任单位：市发展改革委、市建设交通委、市规划国土资源局，相关区县）
　　本政策意见由市发展改革委会同市有关部门负责解释。