国土房管局不予备案业主委员会有权起诉

　　中海雅园为一新建住宅小区。2001年6月15日，中海雅园物业管理委员(以下简称中海雅园管委会)成立，任期一年。任期届满前，中海雅园管委会未按要求召开业主大会，而是以公告方式选举了新一届管委会、修改了章程，并向海淀区国土房管局申请备案登记。与此同时，海淀区国土房管局收到了一封署名为“中海雅园小区广大业主”、内容为反对现管委会进行公告选举、要求按法规规定召开业主大会选举新一届管委会的举报信。海淀区国土房管局指派经办人员与中海雅园管委会负责人谈话，指出管委会报送的材料不符合要求，但未要求管委会予以补正，也未明示不予备案。2003年8月，北京海淀区国土房管局工作人员在接受法院调查时，称，中海雅园管委会于2002年6月任期届满后未备案。中海雅园管委会遂于2003年9月向海淀区人民法院提起诉讼，请求法院确认海淀区国土房管局不履行备案登记职责的行为违法。法院经审理认为，根据本案发生时实施的建设部《城市新建住宅小区管理办法》、《北京市居住小区物业管理办法》以及北京市有关规范性文件的规定，物业管理委员会的产生与改选均须经行政主管机关登记；有自己的组织章程和组织机构；有独立使用的办公场所，办公经费亦有相应保障；也具有一定的民事行为能力；因物业管理委员会不具备法人资格，在当前将其视同其他组织、认可其具有相应的诉讼主体资格较为适宜。海淀区国土房管局收到中海雅园管委会寄送的换届选举登记备案材料后，如认为其提交的备案材料不符合规定，应当要求其补正；如不予备案，亦应书面通知并说明理由。现海淀国土房管局在长达一年的时间内，对中海雅园管委会提出的换届选举登记备案申请未作出任何书面答复，未尽上述指导、监督职责。据此，法院判决确认被告海淀区国土房管局对原告中海雅园管委会提出的换届选举登记备案申请不履行备案职责的行为违法。此判决已生效。

　　[评析]

　　住房商品化的发展进程催生了业主大会及业主委员会这一业主管理团体的产生。房地产行政部门作为主管部门，负有指导业主成立业主管理团体、为业主委员会的成立与改选办理备案、对业主管理团体的行为予以监督管理等项职责。近几年，因业主委员会的成立或改选问题，房地产行政部门与业主委员会之间产生争议的情况不断发生。本案就是一例。有争议就有通过诉讼予以解决的需求和必要。那么，谁有权利提起诉讼？是业主大会还是业主委员会？这是审理本案必须解决的问题。

　　根据《物业管理条例》的规定，业主大会由全体业主组成，业主委员会是其执行机构。在该条例实施前，业主委员会的地位突出，职责明确。以北京市为例，业主委员会的成立与改选均须报行政主管机关备案登记，业主委员会有权制定章程、选聘和解聘物业管理企业、与物业管理企业订立物业管理合同；为保证业主委员会能够正常履行职责，物业管理企业需为业主委员会提供办公用房和日常办公经费。而业主大会则更多地体现为组建或改选业主委员会的机构或场所。虽然《物业管理条例》强化了业主大会作为业主管理团体最高机构的功能，将制定业主公约、选聘和解聘物业管理企业的权利回归于业主大会；但是，业主大会仍是一个非常设组织，如果必须由其以“其他组织”的身份提起诉讼；需要就每一次诉讼召开临时会议形成决议，不仅技术上繁琐，也增加了诉讼成本。而业主委员会为常设组织，其成立仍需报行政主管机关备案，还有以自己的名义与物业管理企业签约的能力。两相比较，业主委员会更符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定的“其他组织”的条件，即：“合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。因此，中海雅园第二届管委会虽未完成备案，但这一事实并不影响其以其他组织的身份作为原告，对海淀区国土房管局不予办理备案登记的行为提起诉讼。

　　法院认可业主委员会具有诉讼主体资格，是司法能动地回应社会需求的体现。而海淀区国土房管局违反及时告知、说明理由等正当程序，放任中海雅园管委会在改选和备案中存在的问题，对其提出的备案申请不予任何书面答复的行为，也说明行政机关在更新观念、转变职能方面还有很多工作要做。

　　(此稿为最高人民法院行政审判庭推荐)