“民约”大于“国法”吗

从一起案件谈农村离婚妇女林地承包经营权保护

【案情】 随着农村林权制度改革的深入，农村离婚妇女林地承包经营权纠纷案件也相继诉至法院，原告康金珠、康秋英，均为外村嫁到西芹镇洪溪村且户口已经落户在该村的村民，罗春龙系康秋英的儿子。农村妇女离婚就意味着失去生活的主要来源，原告系寡母孤儿，生活十分困难，失去林地则丧失了生存的物质基础，对离婚妇女是否要平等地分配到应有的林地承包经营权问题，被告洪溪村认为该村林改的分配方案是经过村民代表大会决定的，村民代表大会认为出嫁的女子与离婚的女子不能给予分配，村委会也没有办法解决。为此，两原告多次向有关部门投诉均未得到解决，为维护妇女的合法权益不受侵害，两原告于2006年12月20日分别向延平区人民法院起诉，状告南平市延平区西芹镇洪溪村民委员会。本案适用简易程序公开开庭进行了审理。经审理查明：到2004年12月该村的林地承包经营权改革已完成了，目前已经无山分配。被告认为该村林改的分配方案是经过村民代表大会决定的，且该村民对分配给离婚妇女林地承包经营权抵触情绪强烈。村民代表大会认为离婚的女子不能给予分配，村委会也没有办法。 面对孤立无援的困难群体，延平区人民法院选择案件的调解之路，分管院长亲自和林业庭的法官到西芹镇政府，与党委、政府一起反复多次做工作，召开村两委座谈会，向他们宣传法律政策，讲解《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律法规，提出双方当事人均能接受的调解方案，使双方当事人都感到满意，使得该案得到圆满解决。 【裁判要点】 经延平区人民法院主持调解，原告康金珠、康秋英、罗春龙与被告南平市延平区西芹镇洪溪村自愿达成如下协议：（一）被告南平市延平区西芹镇洪溪村民委员会分别一次性补偿原告康金珠、康秋英、罗春龙每人第一代林木分成所得利润款3500元，该款于2006年3月21日前支付给原告康金珠、康秋英、罗春龙。（二）被告南平市延平区西芹镇洪溪村民委员会因目前已无林地可分配给原告，因此要在四年内（2010年前）该村分配毛竹林时再将原告康金珠、康秋英、罗春龙该次应得的林地补上。 【评析】 为叙述清楚，也是为了让读者更好了解该两案，作者只好采取“两件相同的案由，集中评析”的方法对这两个案件进行分析。 1、引发纠纷的背景 闽北素有“绿色金库”、“南方林海”之称，林业资源十分丰富，林业资源优势明显。但首轮山林承包时，相关的法律法规尚未完善，村民对山地不很关心，在上个世纪的80—90年代初绿化荒山时，大部分村民不造林，有的甚至连自留山都荒芜了。为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》和《中共福建省委、福建省人民政府关于加快林业发展建设绿色海峡西岸的决定》精神，中共南平市委、市政府下发了南委发[2004] 7号《关于加快闽北林业发展建设海峡西岸绿色腹地的决定》，明确规定：“全面推进闽北林业的跨越式发展，深化集体林权制度改革。 遵循六个原则:坚持以家庭承包为主，多种形式并存，权责利相统一的原则，除不宜采取家庭承包方式的边远荒山、荒滩等林地外，均要落实家庭承包责任制。”林权改革使村民的山林权得到明晰，实现了“耕其有山”，得到的实惠逐年增大，耕山育林的积极性空前高涨。林业历来是闽北的传统工业，有比较雄厚的产业基础，截止2005年第四季度，全市有林产加工企业2436家，其中规模以上企业296家，有关专家认为，闽北木材资源加工、竹资源加工、家具终端产品加工的空间都很大，给林产的发展提供了广阔的前景。如此宏大的一个木竹制品产业集群，需要多少绿色资源为其提供原材料的保障，所以有了山林，就是手中握住一个“金饭碗”。因此，近年来涉及农村山林权纠纷的事件经常出现就是不足为奇的事。延平区人民法院调解结案的康金珠、康秋英、罗春龙诉延平区西芹镇洪溪村村民委员会林地承包经营权纠纷案就是在这种背景下产生的。 2、村民委员会不给予原告林地承包经营权的违法性 本案中的3名原告，康金珠、康秋英在这次林权改革前由外村嫁到洪溪村的，且户口也在该村落户多年，其户籍还在洪溪村，也居住生活在该村，只不过是林权改革前两位原告的丈夫与其离婚而已，罗春龙系康秋英与原丈夫的婚生儿子，为未成年人。这次村里搞林改，其他村民都取得了一定面积的林地承包经营权，被告洪溪村民委员会却以原告系离婚妇女，原告与其前夫离婚后其子罗春龙的监护权系原告故不予将林地发包给俩原告。被告认为，这次林权改方案是经过村民代表大会决定，村两委有提出离婚的人要分山，村民户口截止到2004年10月30日，但该村的村民受封建思想的影响，故在开村民代表会议时提出原告已经离婚了，不是该村的村民，便都不肯将林地的经营权发包给离婚的女子，村民委员会也没有办法。 在本案中，作者认为：被告的违法性在于：一是以“乡规民约”直接抵触法律法规。《中华人民共和国农村土地承包法》第六条：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。” 《中华人民共和国未成年人保护法》第四条第一款：“保障未成年人的合法权益”和 第五条：“国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。” 1993年11月12日福建省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《福建省实施办法》第二十四条：“农村妇女离婚时，其原有的口粮田、责任田、自留地、自留山的承包权和使用权，应予保护。” 2005年9月29日福建省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《福建省实施若干问题的规定》第二条（二）款十分明确地规定了农村土地承包经营的主体“与本村村民结婚且户口迁入本村的人员”。第三条还规定：“农村土地发包方不得以村规民约为由侵犯妇女的农村土地承包权益。”从被告以村民代表大会决定原告已离婚不得享受林地分配为理由，是典型的以“乡规民约”直接抵触法律，且现象在闽北农村还普遍存在。 二是“山林权分配性别歧视”。妇女与男子共同创造了人类的物质财富和精神文明，都是社会发展和进步的推动者。“天赋人权，自由平等”，不能因为农村妇女离婚就剥夺了她们的生活来源的生存权利。尽管法律法规明文规定，在努力创造男女“平等”的社会环境，但令人遗憾的是：在实践操作中，真正的妇女平等受到诸多因素的限制，因性别而造成妇女合法权益分配不公的现象事实上还顽固地存在着。农村妇女的土地承包权不因离婚而丧失或有重大改变，这是《中华人民共和国土地经营承包法》的立法本意。 从本案中给关心中国民主法制建设的人们一个深刻的反思：以“普法教育”形式推进法律在向乡村进军的过程中，对法律的“知”与“行”存在着极大的“背离反差”事实，乡村的“习惯法”对国家的“正式法”产生了强烈的排异和抵抗，连当地的行政长官去乡村解决此类纠纷时，均被阻拦或者被驱赶，国家的“正式法”的实施遇到了前所未有的抵制，妇女、未成年人的合法权益在乡土社会中被各种以村规民约、风俗习惯存在的潜规则所替代，社会弱者得不到行政、司法的救济，从而使“普法”、“法治”也将因缺乏公信力而无法被接受和普遍信仰，这不能不说是立法原意与执行法律的一个令人深思的问题。 3、人民法院是否受理林地承包经营权纠纷案件 关于农村离婚妇女林地承包经营权产生的纠纷案件应否受理的问题。在实践中存在二种意见：第一种意见认为，林地承包经营权产生的纠纷，不应由法院立案进入诉讼程序，应由行政机关处理，其理由是：《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“解释”）中的“受理与诉讼主体”规定的：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”据此，应驳回原告的起诉。第二种意见认为，法院可以受理这类纠纷案件。 理由是：第一，《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”第五十四条（七）款规定：“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权。” 农村离婚妇女林地承包经营权纠纷案件所提起的纠纷，系平等主体间所产生的法律关系的纠纷，法院应予受理。 第二，从《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》立法原意出发，法院应受理此类案件。如此类案件，被告一味以“村民代表意见”为由，侵害妇女、儿童的合法权益，根据法理学原理，径直适用《妇女权益保护法》、《未成年人保护法》、《农村土地承包法》对进行处理，否则，保护妇女、儿童合法权益从何谈起。 第三，原告的民事主体是具有民事权利能力的公民，诉求标的为“林地承包经营权”，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第一款明确规定：“人民法院对于符合本法108条的起诉，必须受理。”本法条是一条硬性规定，强化了受理这一环节，原告起诉只要符合起诉条件，人民法院应当受理。 第四,正确适用《中华人民共和国农村土地承包法》第四章“争议的解决和法律责任”第51条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定。应全面准确理解《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“解释”）的涵义。该司法解释第一条“受理与诉讼主体”明确规定“涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理”。但目前农村离婚妇女林地承包经营权纠纷案件，有的法院适用得是“解释”第一条“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”为由驳回原告的诉讼请求，作者认为：对该案的处理未免有些片面。在农村土地经营承包权纠纷案件中，应正确界定“村民”与“集体经济组织”的界线，“村民”即乡村的居民。对“集体经济组织”，《中华人民共和国农业法》第2条第2款规定：“本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。” 1997年12月16日农业部、监察部发布的《村集体经济组织财务公开暂行规定》第2条：“ 本暂行规定适用于按村或村民小组设置的社区性集体经济组织（以下称村集体经济组织）。”福建省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议2000年9月21日通过的《福建省村集体财务管理条例》第2条：“本条例所称村集体是指本省辖区内的村民委员会、村集体经济组织。”综上，“集体经济组织”是指乡镇、村、村民小组农民以生产资料集体所有的形式组成，实行独立核算、自负盈亏的社区性经济实体。由此可见，“集体经济组织”指的是“群体”，而村民则是“个体”，本案中原告是以村民“个体”为“诉讼主体”其参加诉讼的主体是适格的，因农村妇女离婚引起的林地经营承包权纠纷案件，人民法院应该受理。为此，作者同意第二种意见。 此外，针对目前农村法治环境的现状，作为案件的主办法官，应成为较好地理解中国农村社会文化的人。如果“硬性”判决必将造成原告之间情绪、利益的再次对立，更谈不上运用司法手段保护处于“弱势”地位原告合法权益，作为基层法院的法官审理民事纠纷案件的终极目标是：化解矛盾、实行诉讼目的、维护弱势地位当事人的合法权益，综上所述，本案的经办法官选择调解之路，历经艰辛，对本案作出案件调解的终结处理。（作者：福建省南平市延平区人民法院）