劳动者对工伤认定不服能否直接起诉

　　[要点提示]

　　行政管理相对人对劳动部门作出的工伤认定结论不服，应先向有关部门申请行政复议,对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。未经复议前置程序，而直接提起行政诉讼，法院应依法裁定驳回原告起诉。

　　[案情]

　　原告宜昌久丰制网有限公司。

　　被告宜昌市劳动和社会保障局（以下简称市劳动局）。

　　第三人丁长江。

　　西陵区人民法院查明：农民工丁长江于2004年11月6日向市劳动局申请工伤认定，市劳动局于2004年12月21日作出宜劳社工认（2004）第369号《工伤认定决定书》，该决定书确认以下事实：2004年10月26日由宜昌久丰制网有限公司（以下简称久丰制网公司）安排丁长江到浙江省衢洲市双堂头村生产加工基地编网，扎钢筋时，钢筋反弹将其右眼扎伤。事发后，丁长江到当地集古医院治疗，因无钱而转回宜昌市万寿医院治疗。诊断为右眼内容剜除术后。市劳动局根据国务院《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，认定丁长江为工伤，并告知久丰制网公司，若对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向市人民政府或省劳动和社会保障厅申请行政复议，复议不服的向西陵区人民法院提起行政诉讼。即告知了久丰制网公司复议是前置程序。市劳动局于2005年1月28日送达至久丰制网公司，该公司在复议期内，未申请行政复议，2005年6月2日，该公司以市劳动局作出具体行政行为时未告之起诉期限为由直接向本院提起行政诉讼。

　　[裁判要点]

　　一审情况

　　一审西陵区人民法院经审理认为：根据国务院《工伤保险条例》第五十三条第（一）项规定，申请工伤认定的职工或其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。原告对被告作出的上述工伤认定结论不服，应先向有关部门申请行政复议,对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。原告未经复议前置程序，而直接提起行政诉讼，依法应裁定驳回原告起诉。原告称根据劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定，对工伤认定不服，行政复议不是提起行政诉讼必经的前置程序。因该办法属部门规章，其效力低于行政法规《国务院工伤保险条例》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定，即“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向提起诉讼的，依照法律、法规的规定”，对原告的观点，依法不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项之规定，裁定驳回原告宜昌久丰制网有限公司的起诉。

　　原告宜昌久丰制网有限公司不服，以与在一审中的相同理由提起上诉。

　　二审宜昌市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款的规定和国务院《工伤保险条例》第五十三条第（一）项规定，当事人对工伤认定结论不服，行政复议是前置程序。上诉人未经复议而径行起诉，不符合法定条件，原审法院据此裁定驳回起诉并无不当。劳动和社会保障部的《工伤认定办法》虽规定当事人对工伤认定决定不服，既可以选择行政复议，又可以选择直接起诉，但作为部门规章，其效力低于行政法规《工伤保险条例》，上诉人以劳动和社会保障部的《工伤认定办法》为据，主张复议不是必经程序不能成立，其请求二审不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

　　[评析]

　　工伤行政确认案件，行政复议是否为提起行政诉讼必经的前置程序，是目前在行政诉讼中遇到的一个较普遍的问题，各地法院做法不一致。国务院《工伤保险条例》实施前，行政复议不是提起行政诉讼必经的前置程序，劳部发（1996）266号《企业职工工伤保险试行办法》规定：对工伤行政确认不服，按照行政复议和行政诉讼的有关法律、法规办理。实践中对工伤行政确认不服，申请行政复的较少，大多数直接向本院提起行政诉讼，因工伤行政确认类案件不但增长，加大了人民法院的工作负担。国务院《工伤保险条例》于2004年1月1日施行，该条例第五十三条第（一）项规定，申请工伤认定的职工或其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对第五十三条怎样理解，是本案处理的关键。

　　在本案处理时，有两种意见，一种观点认为，对第五十三条应从立法本义上理解，因工伤保险经办、管理是行政性、技术性较强的工作，作出决策需要掌握大量的政策。对工伤行政确认不服，将行政复议前置，有利于加强上下级行政机关之间的监督和管理，提高工作效率，有利于解决问题。同时将行政复议作为此类案件提起行政诉讼必经的前置条件，也有利于减轻人民法院的工作负担。因此，《工伤保险条例》第五十三条本义是将行政复议前置。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定与《工伤保险条例》规定不一致的，但作为部门规章，其效力低于作为行政法规的《工伤保险条例》，故工伤行政确认案件行政复议是提起行政诉讼必经的前置程序。

　　另一种观点认为，《工伤保险条例》第五十三条原文是“可以依法申请行政复议”，“可以”的含义是可以选择的，《工伤认定办法》第十九条又规定，对工伤认定不服，行政复议不是提起行政诉讼必经的前置程序。劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定与《工伤保险条例》规定是一致的。故本案原告未经复议程序，直接提起行政诉讼，法院应予受理。一、二审法院查阅了由李建主编的《工伤保险条例释义》一书，该书对《工伤保险条例》第五十三的解释同第一种观点，因此，一、二审法院采信了工伤行政确认案件行政复议是提起行政诉讼必经的前置条件的观点，一审裁定驳回了原告宜昌久丰制网有限公司的起诉。原告不服，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　《工伤保险条例》实施后，行政复议是否作为提起行政诉讼必经的前置程序，各地法院做法一致的原因，一是劳部发（1996）266号《企业职工工伤保险试行办法》的惯性作用，习惯不把行政复议作为提起行政诉讼必经的前置程序；二是《工伤保险条例》第五十三条规定在文字上不够严谨，语义有歧义，不能完全反映立法本义；三是劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十九条的规定与《工伤保险条例》第五十三条的规定不一致，易产生歧义。如何正确处理此类问题，是值得行政审判人员探讨的。本案一、二审法院，处理本案主要做到了以下几点，一是认真研究《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，把握大原则；二是对《工伤保险条例》有关规定，从宗旨、目的和原则确定其涵义，避免刻板僵化地理解和适用法律条文；三是正确应用法律规范冲突的适用原则，正确做出下位法不符合上位法的判断和适用；四是遇到法律适用问题及时向上级法院请示，本案二审法院通过高院请示了最高人民法院，最高人民法院电话答复为：工伤行政确认案件行政复议是提起行政诉讼必经的前置程序。综上，行政审判涉及有法律规范层级和门类较多，立法法施行以后有关法律适用规则亦发生了很大变化，在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、法律规范冲突等各种疑难问题，需要行政审判人员不断学习。

（作者单位：湖北省宜昌市西陵区人民法院）