原告刘某某因与山东鸿汇烟草用药有限公司发生劳动争议，于2007年6月21日向青州市司法援助中心申请司法援助。青州市司法援助中心指派山东某某律师事务所的张某某为其提供法律援助。原告在仲裁庭庭审中发现被申诉人的代理律师与张某、赵某是同一律师事务所的律师，立即提出异议，认为张某、赵某与第三方恶意串通，侵害其合法权益，于2007年7月5日，向青州市司法局律管科递交了书面投诉申请，要求被告依法按程序处理其对山东某某律师事务所及张某、赵某的投诉。后，因被告未给予答复，遂向法院提起行政诉讼。
本案在审理过程中，就原告“投诉”行为的性质形成两种观点。
理由有以下三点：
一是，根据《信访条例》第二条第一款的规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，原告多次到被告青州市司法局进行投诉，反映自己的意见和要求，符合信访的形式要件。
二是，从原告递交的《再次投诉说明》中“我的要求”可以看出，其请求是复合性请求，即要求按照相关法律规定处罚涉案律师事务所、律师及青州市司法局的相关责任人，要求涉案律师事务所及律师赔礼道歉，要求涉案律师事务所及律师赔偿其经济损失，要求青州市司法局赔偿原告多次投诉、上访造成的身体上、经济上的损失。这些复合性诉请显然与要求被告履行法定职责的单一诉请有区别。根据?信访条例?的规定，信访人可以向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，由有关行政机关依法处理，并不要求接受投诉的行政机关具有处理信访人反映情况的法定职权。故，原告的投诉，具有信访请求的实质要件。
三是，《信访条例》是国务院自行制定的用以规范信访行为的法律规范。信访人基于信访与行政机关产生的关系，属于特别权力关系（又称特别行政关系）。特别行政关系，是19世纪德国行政法学者创造的概念，用于概括国家和公民之间的一种特殊关系。在这种关系中，公民服从行政机关的概括性支配权。特别权力关系理论认为，处于这种法律关系中的公民应当承受如下法律后果：（1）基本权利保护原则和法律保留原则不适用，行政机关有权自行制定行政命令以调整这种关系；（2）行政机关无需法律的明确授权，即可以对公民的基本权利采取限制性措施；（3）公民对行政机关的处理决定不服，不能向法院寻求救济。对于行政机关基于特别权力关系作出的决定，法院不得进行审查。所以，对于原告的起诉，应当裁定驳回。
理由有如下几点：
一是，根据《中华人民共和国律师法》的规定，被告是本辖区内负责司法行政管理的行政机关，具有对律师、律师事务所进行监督和指导的法定职权。行政机关行使监督权，不仅表现为自身对行政管理相对方的检查监督，还应当包括接受第三方对行政管理相对方的投诉、检举、举报等并进行调查处理。法律对当事人的投诉申请的格式没有要件要求，即可以是口头的，也可以是书面的，甚至可以是打电话、发送电子邮件等形式，仅从形式要件分析，将原告的投诉行为界定为信访行为显然占不住脚。
二是，原告的复合性诉请，虽然与要求人民政府颁发土地承包经营权证，要求房管部门发放产权证，要求公安机关履行保护公民人身、财产安全等履行法定职责的单一诉请有所区别，但是，只要是其诉请中包含了要求行政机关履行法定职责的请求，就应当认定其提出了申请。对于诉请中不属于受诉行政机关管辖的，或诉请事项受诉行政机关无行政处罚权的，更甚或是提出履行申请的对象错误，则另当别论。仅从诉请的复合性，断定其投诉行为是信访行为同样不能成立。
三是，特别权力关系理论形成以后，在长时间内发生着影响，但是，随着二战后各国立法中对保护公民基本权利的强调，特别权力关系理论遭到了强烈批评。（1）该种理论被认为是违反法律保留原则的。法律保留原则要求行政机关的所有管理活动，无论是内部的，还是外部的，都应当有权力机关的明确授权，不允许未经法律授权，就对公民的权利进行任意处置。（2）特别权力关系理论与法律优先的原则相矛盾。按照法律优先原则，行政机关的任何管理行为均应当接受法律的衡量，符合法律的规定，内部管理行为也不应有例外。（3）特别权力关系理论与公民基本权利保护原则相违背。公民的基本权利为宪法所承认，行政机关的管理行为应当服从宪法的规定。在未经法律授权的情况下，采取限制公民基本权利的措施，不利于保护公民权利。
《信访条例》是国务院根据我国国情制定的用以规范信访行为的法律规范。信访人基于信访与行政机关产生的关系，虽然符合特别权力关系理论的表象特征，但是，行政机关与信访人之间的关系，是否就是特别权力关系，仍值得商榷。
四是，司法行政机关具有对本辖区内的律师、律师事务所进行监督和指导的法定职权。本案被告接收其辖区内对律师、律师事务所的投诉是题中应有之义，至于其是否具有法律法规明文规定或明确授权的处理权限，则是案件审理过程中进行实体审查的内容。诉讼是当事人权利救济的最后途径，不能被任意剥夺。法院在处理案件是否属于行政诉讼受案范围的问题上，应当本着依法保护当事人合法权益的宗旨，对于可收可不收的案件，在合法的前提下，尽量启动诉讼程序。
首先，如果简单地将“投诉”行为界定为信访行为，容易造成法院在受理案件时“一刀切”，对于冠之以“投诉”之名的“申请”缺乏实质审查，一律不予受理，造成部分合理合法“申请”告状无门；另一方面，行政机关处理信访的程序与处理申请履行法定职责的程序显然不同，处理信访的程序远不如具体行政行为的程序严格、具体，如果将申请简单地等同于信访，会使行政机关在处理申请时，责任心降低，程序不严谨。
其次，对于投诉申请的诉请问题。我国的各类行政法律、法规、规章及规范性文件，不胜枚举，不要说是普通老百姓，就是从事法律工作多年的法官，也不敢保证全部了解。对于这些文件中，规定哪些司法行政机关对律师、律师事务所有行政处罚权，哪些司法行政机关才是有权接受并处理法律服务工作者执业过程中的违法执业行为的法定机关，我们不能强求投诉人全部清楚明了，并且当事人的个人素质参差不齐，有高学历的，也有低学历的，甚至还有文盲，但是，他们都有权利意识，维护自身的合法权益是他们最朴素的要求。本案原告在投诉说明中，罗列了许多诉请，虽说诉请不单一，但确是他向行政机关提出要求履行法定职责的证明。
第三，行政机关与信访人之间的关系，因信访行为性质的特殊性，是否属于特别权力关系，目前尚无定论。但是，特别权力关系已经因违反现代法治国家的基本原则而遭到各国的反对。目前，我国在教育管理领域突破了特别权力关系理论的束缚，将学生与其所属学校之间的因颁发毕业证书、学位证书及对违纪学生学籍处理行为引发的争议纳入到行政诉讼的受案范围之列。也就是说，即使信访人与行政机关之间的关系是特别权力关系，随着法治进程的不断演进，法院不能受理的状态，也可能被突破。
最后，基于本案被告是司法行政机关，其本身具有对律师、律师事务所监督和指导的职权。行政机关行使监督权，不仅表现为自身对行政管理相对方的监督，还应当包括接受第三方对行政管理相对方的投诉、检举、举报等情况的调查处理。原告的投诉可以理解为要求被告依法行使其监督权。从这个角度，法院应当依法受理，经实体审查后，根据审查结果对本案作出公正裁判。
作者单位：山东省青州市人民法院
