——张某诉上海市公安局J分局不予处罚行政案件

【摘 要】

行政诉讼法修改前，对于行政机关特别是公安机关的治安案件超期办案的问题，因行政诉讼法缺乏对应的判决方式，法院往往仅以程序瑕疵为由，判决驳回原告的诉讼请求。修改后的行政诉讼法第七十四条第一款第(二)项明确规定，对于行政行为程序轻微违法且对原告权利不产生实际影响的行政行为，应判决确认违法。

【案 情】

上诉人(原审原告)张某

被上诉人(原审被告)上海市公安局J分局(以下简称J公安分局)

原审第三人朱某

一审法院查明：张某系新江桥保洁服务有限公司员工，朱某系该公司总经理。2014年12月25日，张某因劳资纠纷至朱某办公室交涉，双方发生争执和肢体冲突。J公安分局下属的派出所接电话报警后，派员到现场处置，张某指控朱某对其殴打。同日，派出所依法受理案件，向张某和朱某分别开具验伤通知书，并对两人及相关证人进行了调查、取证。张某在上海市普陀区中心医院住院四天，于2014年12月29日出院。2015年1月期间，派出所民警曾带张某数次至相关鉴定机构进行伤势鉴定，但未果。2015年1月23日，张某自行前往上海市闵行区中心医院司法鉴定所进行鉴定。2015年1月24日，J公安分局经报批，延长办案期限三十日。2015年1月26日，上海市闵行区中心医院司法鉴定所根据张某提供的资料，作出沪闵司临伤鉴字[2015]第48号司法鉴定书，鉴定意见为张某的损伤程度构成轻微伤。嗣后，张某将鉴定意见书提交办案民警。2015年4月9日，J公安分局再次对张某和朱某进行调查核实，认为无法证实朱某殴打了张某，遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第九十五条第(二)项的规定，对朱某作出不予行政处罚决定，并将决定书送达两人。张某不服，向原审法院起诉，要求判决撤销J公安分局所作不予行政处罚决定。

【审 判】

一审法院认为：J公安分局具有负责本行政区域内治安管理工作的行政职权。J公安分局下属派出所在受理案件后，依法对朱某进行了传唤，并对双方当事人和相关证人进行了调查核实，办案期限经审批后依法延长，其间又对张某的伤势进行了鉴定，被诉行政行为的程序并无不当。J公安分局提供的事实证据能够证明朱某未实施殴打张某的违法行为，J公安分局决定对朱某不予行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。遂判决：驳回张某的诉讼请求。判决后，张某不服，向二审法院提起上诉。

二审法院经审理后认为：被上诉人J公安分局具有作出不予行政处罚决定的职权。关于原审第三人是否殴打上诉人的事实，司法鉴定中心的鉴定意见为：“若查证张某面部损伤确系他人所为，则构成轻微伤。”故该鉴定意见并未直接认定上诉人的伤势系外力殴打所致。根据被上诉人提供的公安机关对上诉人、原审第三人制作的询问笔录显示，两人对上诉人如何受伤的事实各执一词，而被上诉人提供的其他证人笔录等证据亦不能证明原审第三人殴打上诉人的事实。故仅凭现有证据难以证明原审第三人对上诉人实施了殴打的违法行为，被上诉人据此决定对原审第三人不予行政处罚，并无不当。

关于被诉不予行政处罚决定执法程序的问题，根据《治安管理处罚法》第九十九条的规定，被上诉人于2014年12月25日受理案件，在行政程序过程中，并无证据证明曾对双方主持过调解。2015年1月期间，被上诉人的民警对相关当事人及证人进行调查取证，并数次带上诉人到相关鉴定机构进行伤势鉴定，但均未果。2015年1月23日，上诉人自行前往上海市闵行区中心医院司法鉴定所进行鉴定，该所于同年1月26日出具司法鉴定书，同年2月初，上诉人将司法鉴定书提交给被上诉人，并明确表示不愿意调解。2015年1月24日，被上诉人依法延长办案期限三十日。现被上诉人于2015年4月9日才作出被诉不予行政处罚决定，显已超过法定办案期限。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十四条第一款第(二)项的规定，应判决确认被上诉人所作行政行为违法。原审判决不当，依法应予改判。二审遂判决：1、撤销一审行政判决；2、确认被上诉人J公安分局于2015年4月9日作出的不予行政处罚决定违法。

【评 析】

行政审判的核心是审查被诉行政行为的合法性。法院审判行政案件通常从执法主体资格、认定事实、适用法律、执法程序及执法目的等方面对行政行为的合法性进行全面审查。本案中，经审查，被上诉人J公安分局所作不予行政处罚决定在执法主体资格、认定事实、适用法律等方面均合法，案件主要争议焦点在于被诉行政行为的执法程序是否合法，即J公安分局办案期限是否超过法定期限；如果确认公安机关办案超期，法院对此类案件如何裁判。

一、治安行政处罚案件的办案期限的认定

《治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”对于鉴定，《治安管理处罚法》第九十条规定:“为了查明案情，需要解决案件中有争议的专门性问题的，应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定；鉴定人鉴定后，应当写出鉴定意见，并且签名。”公安部公通字【2006】12号《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》中对“关于办理治安案件期限问题”作出规定：《治安管理处罚法》第九十九条中“鉴定期限”是指公安机关提交鉴定之日起至鉴定机构作出鉴定结论并送达公安机关的期间。实践中，因鉴定需要较长时间，如果计入办案期限，公安机关则不可能在规定期间内结案，故上述法律规定鉴定时间不计入办案期限。

对于调解，《治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十八条规定：“调解一般为一次。对一次调解不成，公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再次调解，并应当在第一次调解后的七个工作日内完成。调解应当制作笔录。”第一百六十条第二款规定，调解案件的办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。笔者认为，该期间应为中止期间，而非中断，亦即调解阶段的时间不计入办案期限，调解阶段结束后，办案期限接续中止之前的时间，连续计算，而非重新计算。

本案中，被上诉人J公安分局于2014年12月25日受理案件，2015年1月24日延长办案期限三十日，直至2015年4月9日才作出被诉不予行政处罚决定，显已超过办案的法定期限。J公安分局认为整个办案过程，如果扣除调解和鉴定期间，其是在法定期间内作出决定。但J公安分局在诉讼中并未提供证据证明，当事人双方曾同意调解或者公安机关曾主持过调解的事实。而且，公安机关即使主持调解也不是无限期的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十八条规定：“调解一般为一次。对一次调解不成，公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再次调解，并应当在第一次调解后的七个工作日内完成。调解应当制作笔录。”对于鉴定，派出所民警曾带上诉人张某至有关鉴定部门进行伤情鉴定，但鉴定部门未予以受理，鉴定期间并未实际发生，故不存在扣除鉴定期限的问题。据此，可以认定J公安分局作出不予行政处罚决定超过了法定期限。

导致治安案件办案超期的原因主要有三种情况：第一，过度调解。公安机关办理的治安案件中，存在大量因邻里之间、同事之间或者家庭成员之间引发的民间纠纷。公安机关对于此类案件，出于化解矛盾、息事宁人的考虑，轻易不愿作出处罚决定，而是反复做调解工作，但忽视了《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十八条中对调解次数和期限的规定，致使办案超过法定期限；第二，送鉴不规范。对于一些不需要进行伤情鉴定，或者可以在短期内鉴定完毕的案件，公安机关出于各种原因，人为延长送鉴时间，致使办案时间超期；第三，主观上不重视。某些办案民警认为，只要对事实认定、法律适用等方面把握准确即可，办案是否超期不会直接影响当事人合法权益，对于办案超期的违法性认识不足。

二、对办案超期的治安案件的判决方式

修改前的《行政诉讼法》对超期作出的行政行为的判决方式并无具体规定。该法第五十四条第一款规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的；(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”此外，上海市高级人民法院行政庭在2006年第2期《行政庭调研与指导·治安管理处罚法适用中应注意的几个问题》中规定：超期限办结的治安案件，应区分以下几种情况：(一)对超期严重且无正当理由的案件，应当判决撤销被诉行政行为，或在判决撤销的同时，应判决公安机关重新作出行政行为，也可以根据情况判决确认被诉行政行为违法。(二)对轻微超期的案件，法院不以程序违法对待，但应在判决书中指出该程序的瑕疵。(三)对公安机关有正当理由未在规定期限内办结、被侵害人起诉要求公安机关履行法定职责的案件，法院不能简单地判决驳回原告的诉讼请求，而应该根据具体情况，判决公安机关在障碍消除后或在规定期限内作出处理。综上，在行政诉讼法修订前，对此类公安机关办理治安案件超过一定期限作出处理的情形，只要尚未达到严重的程度(我们理解至少是半年以上)，且被诉行政行为认定事实清楚，适用法律准确，法院通常作出驳回原告的诉讼请求的判决。而修订后的《行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”所以，对于本案这种超期作出的行政行为，应视为程序轻微违法的情形，判决确认违法才符合法律规定。

《行政诉讼法》第七十四条第一款规定的判决确认程序违法，属于撤销判决的一种“变体”判决。其中，适用第(二)项情形判决，必须符合以下要件：1、行政行为违反法定程序，应当撤销；2、程序轻微违法，对当事人权利不产生实际影响。程序权利有其存在的价值，但相对于实体权利，程序权利只是属于辅助权利，并没有独立价值。行政程序有多种类型，设立程序的目的各不相同，有些是为了保障当事人合法权益的，有些则是为了规范行政行为或者提高行政效率的。故对不同性质的行政程序的违法情形，司法裁判也应作出不同的评价。涉及当事人实体权利的行政程序，如行政处罚法规定的事先告知程序，行政许可法规定的听证程序，行政强制法规定的行政强制执行程序中的催告程序等；行政机关如违反这些程序，将直接影响当事人的实体权益，故应判决撤销。而有些为提高行政效率的程序并不直接影响当事人的实体权利，如办理行政案件超过法定期限。在此情况下，行政程序虽违法，但是如果判决撤销，则行政机关势必重新作出行政决定，反而降低了行政效率，增加行政成本，也浪费了司法资源。对此，法院宜作出衡平判决，即在保留行政行为效力的前提下，判决确认行政行为违法。这种判决方式既符合公平正义的法治原则，又较为经济、合理。故本案二审法院根据案件情况，适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，作出确认被诉行政行为违法的判决。

【附 录】

作 者：沈亦平，上海市第二中级人民法院行政庭审判员

一审案号：(2015)嘉行初字第45号行政判决

二审案号：(2015)嘉行初字第45号行政判决

二审合议庭成员：姚倩芸(审判长)、王兵、沈亦平(承办法官)