抵押权人为自然人的土地抵押能否申请登记

——李金生、龙国军诉信宜市国土资源局不履行土地行政登记法定职责案

要点提示：自然人债务人为担保其对自然人债权人的债务的履行，将其有权处分的建设用地土地使用权抵押给债权人，受法律保护。土地抵押登记是法律的完整保护的必要组成部分，不能把《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五点针对特定问题的准许性规定理解为对特定问题之外的事项的禁止性规定，该规定没有对抵押权人为自然人的土地抵押登记予以禁止。

案例索引：

一审：信宜市人民法院（2014）茂信法行初字第52号。

二审：茂名市中级人民法院（2014）茂中法行终字第103号。

一、案情

上诉人（原审被告）：信宜市国土资源局。

被上诉人（原审原告）：李金生、龙国军。

原告李金生持有《国有土地使用证》，享有坐落在信宜市迎宾商业广场、面积120平方米的住宅建设用地有使用权。原告李金生向原告龙国军借款，约定李金生将上述土地使用权抵押给龙国军作担保。2014年5月7日，原告李金生向被告信宜市国土资源局申请对上述土地使用权办理贷款抵押登记。同日，被告向原告李金生作出《行政审批事项不予许可决定书》，该决定书的主要内容为“李金生您（单位）2014年5月7日提出的贷款抵押登记申请，经审查，不符合法定条件、标准，根据国土资源部《关于规范土地登记的意见》国土资发（2012）134号文件第五条第一款的规定，本机关做出如下决定：不予受理。”原告认为被告作出的该决定书不符合相关法律规定，是被告不履行办理土地使用权抵押权初始登记的法定职责，侵犯了原告李金生的合法私权。故于2014年5月7日提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的《行政审批事项不予许可决定书》；判决被告履行法定职责，受理原告土地使用权抵押权初始登记的申请。

二、裁判

信宜市人民法院一审认为：根据国土资源部《土地登记办法》第二条“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律、法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”的规定，对土地抵押的登记是国土部门的职责。《土地登记办法》是国土资源部制定的《规章》，国土部门的土地登记行为是依据《土地登记办法》进行的。为了规范土地登记行为，国土资源部根据《土地登记办法》制定了《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发［2012］134号）。该《意见》第五条“规范土地抵押登记”中第一款，“依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。”该款对申请土地抵押登记的放贷人的规定属弹性规定，除了列明两类放贷人之外，还应有其他放贷人。上述规范性文件，并没有限定公民之间的民间借款不得申请办理抵押登记。本案中，两原告之间因个人借款关系，由出借人向被告申请办理土地抵押登记。被告对原告的办理借款抵押登记申请，以“信宜市国土资源局行政窗口”的名义，以《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五条第一款规定为依据作出《行政审批事项不予许可决定书》的具体行政行为，没有法律、法规依据。此外，被告将原告土地抵押权登记申请，以行政许可作决定，明显不当，应予撤销。原告的诉讼请求有理，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第（三）项之规定，判决：一、撤销被告信宜市国土资源局于2014年5月7日作出的编号（2014）001《行政审批事项不予许可决定书》。二、限被告信宜市国土资源局在本判决发生法律效力之日起二十日内受理原告李金生、龙国军的土地抵押登记申请。

信宜市国土资源局不服原审判决，上诉至茂名市中级人民法院称：一、原审判决不否定《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五条第一款理解错误，原审判决对该条文的含义进行了扩大解释，如果该条款属于弹性规定，除了该条文列明的两类放贷人之外，还应有其他放贷人，亦并未限定公民之间的民间借款不得申请办理抵押登记。那么国土资源部就无需多此一举，制订该条文，从而对放贷人进行限定。该条文不属弹性规定，只有经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等放贷人才可以办理土地抵押登记，公民个人不是该规定的适格放贷人。因此，上诉人对于被上诉人办理贷款抵押登记不予受理于法有据，原审判决认定事实错误。二、原审判决在错误认定事实的基础上所适用的法律依据及所作出的判决显然也是错误的。综上所述，原审判决认定事实错误、适用法律错误、判决错误，依法应当予以撤销，请求二审法院改判驳回被上诉人的起诉，维持上诉人的合法权益。

被上诉人李金生、龙国军答辩称：一、申请土地使用权抵押登记是被上诉人行使物权。二、土地使用权抵押登记不是行政许可，上诉人视之为行政许可，错误。三、被上诉人履行法定职责是由法律或上级部门授予的，不是国土部门自行决定是否作为。四、民间借贷受法律保护。五、原审判决对法律条文理解正确。六、实际上，在其他地方，同类情形可办理抵押登记。要求驳回上诉，维持原判。

茂名市中级人民法院认为，国土资源部《土地登记办法》第三十六条第三款规定，“符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。”因此，依法进行土地抵押登记是国土资源行政部门的职责。

李金生持有信府国用（2013）第0000488号《国有土地使用证》，根据登记内容，李金生是坐落在信宜市迎宾商业广场、地号004000067、地类（用途）为住宅用地、使用权面积120平方米的国有土地的使用权人。《中华人民共和国物权法》第一百七十九条第一款规定，“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。”第一百八十条第一款第二项规定，债务人或者第三人有权处分的建设用地使用权可以抵押。根据上述规定，李金生作为土地使用权人的“信府国用（2013）第0000488号”《国有土地使用证》登记的建设用地使用权可以抵押。《中华人民共和国物权法》第一百八十七条规定，以建设用地使用权抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。李金生如以其作为土地使用权人的“信府国用（2013）第0000488号”《国有土地使用证》登记的建设用地使用权进行抵押，依法应当办理抵押登记，相应的抵押权自登记时设立。否则，相应的抵押权人的抵押权不能受到法律的完整保护。

国土资源部《土地登记办法》第二条第一款规定，“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”第二款规定，“前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。”第三十六条第一款规定，“依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。”依照上述规定，李金生如依法抵押土地使用权，相应的抵押权人和抵押人李金生有权申请土地使用权抵押登记。

土地使用权抵押登记不属于行政许可。本案被诉具体行政行为使用了“行政审批事项不予许可决定书”的措辞，不当，但属于瑕疵，对被诉具体行政行为合法性没有实质性影响。

《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五点“规范土地抵押登记”中第一自然段规定，“依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。”如何理解该规定，是本案争议的焦点。对此，该《意见》属于国务院部门规范性文件，人民法院审理行政案件应当参照。首先，从体例上理解，该《意见》例举了规范土地登记的十三点内容，并非对土地登记问题进行外延周全的规定。其中，第五点“规范土地抵押登记”中第一自然段的规定，只是针对近年来涌现的小额贷款公司等较新事物，在土地抵押登记方面作了特定回应。这又与我国金融法规一般禁止企业间借贷有关。如，中国人民银行《贷款通则》第六十一条规定，“企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。”因此，该《意见》第五点中第一自然段的规定并非对所有土地抵押登记的一般性规定。其次，从逻辑上理解，该《意见》属于国务院部门规范性文件，根据社会主义法制统一的原则，该《意见》与作为法律的《民法通则》、《合同法》、《物权法》、作为国务院部门规章的国土资源部《土地登记办法》内在相统一。应以此为前提理解该《意见》。根据《民法通则》第九十条、《合同法》第一百九十七条、第二百一十条、第二百一十一条的规定，自然人之间合法的借贷关系受法律保护。自然人债务人为担保其对自然人债权人的债务的履行，将其有权处分的建设用地土地使用权抵押给债权人，受《物权法》、国土资源部《土地登记办法》等法律、国务院部门规章保护。而土地抵押登记正是上述保护的必要组成部分。所以，不能相互矛盾地把该《意见》第五点中第一自然段针对特定问题的准许性规定理解为对特定问题之外的事项的禁止性规定。总而言之，该《意见》第五点中第一自然段的规定没有对抵押权人为自然人的土地抵押登记予以禁止。因此，信宜市人民法院对此问题的结论“上述规范性文件，并没有限定公民之间的民间借款不得申请办理抵押登记。”正确。信宜市国土资源局的意见，不符合法律规定，不予采纳。所以，信宜市国土资源局以该《意见》第五点“规范土地抵押登记”中第一自然段的规定为依据不予受理李金生提出的抵押登记申请，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。原审判决撤销被诉具体行政行为，正确，应予维持。信宜市国土资源局也应对李金生提出的抵押登记申请重新作出具体行政行为。但是，信宜市国土资源局决定不予受理李金生提出的土地抵押登记申请，是其行使行政职权、履行行政职责的一种形式，而且，信宜市国土资源局应重新作出具体行政行为并不必然产生受理李金生、龙国军的土地抵押登记申请的唯一结果，所以，李金生、龙国军提出的“判决上诉人履行法定职责，受理其土地使用权抵押初始登记的申请”的诉讼请求，法律依据不充分，应予驳回。原审判决第二项以判决主文羁束信宜市国土资源局重新作出具体行政行为的具体内容，不当，应予变更。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项，第五十四条第（二）项第2目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项，参照国土资源部《土地登记办法》第三十六条第一款之规定，判决如下：一、驳回上诉人信宜市国土资源局的上诉，维持信宜市人民法院（2014）茂信法行初字第52号行政判决第一项。二、变更信宜市人民法院（2014）茂信法行初字第52号行政判决第二项即“限被告信宜市国土资源局在本判决发生法律效力之日起二十日内受理原告李金生、龙国军的土地抵押登记申请。”为：上诉人信宜市国土资源局对被上诉人李金生的土地抵押登记申请重新作出具体行政行为。三、驳回被上诉人李金生、龙国军的其他诉讼请求。

三、评析

《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五点“规范土地抵押登记”中第一自然段规定，“依据相关法律、法规规定，经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。”当国土资源行政部门引用该规定作为拒绝抵押权人为自然人的土地抵押登记的依据时，便使抵押权人为自然人的土地抵押能否申请登记成为问题。

在本案中，茂名市中级人民法院运用体系解释的方法，阐述对争议的法律问题的理解。所谓体系解释，是指将被解释的法律条文放在整部法律中乃至整个法律体系中，联系此法条与其他法条的相互关系来解释法律。体系解释的哲学基础是辩证唯物主义的联系的观点。

首先，将上述规定放在《国土资源部关于规范土地登记的意见》整部规范性文件中进行理解。其体例是例举规范土地登记的十三点内容，并非对土地登记问题进行外延周全的规定。其中，第五点“规范土地抵押登记”中第一自然段的规定，只是针对近年来涌现的小额贷款公司等较新事物，在土地抵押登记方面作了特定回应，并非对所有土地抵押登记的一般性规定。

其次，将上述规定与其他法律联系起来进行理解。根据社会主义法制统一的原则，上述规定应与其他法律内在相统一。根据《民法通则》、《合同法》的规定，自然人之间合法的借贷关系受法律保护。自然人债务人为担保其对自然人债权人的债务的履行，将其有权处分的建设用地土地使用权抵押给债权人，受《物权法》、《土地登记办法》等法律保护。而土地抵押登记正是上述保护的必要组成部分。所以，不能相互矛盾地把上述针对特定问题的准许性规定理解为对特定问题之外的事项的禁止性规定。

综合以上两方面的理由，得出如下判断：《国土资源部关于规范土地登记的意见》第五点中第一自然段的规定没有对抵押权人为自然人的土地抵押登记予以禁止。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”可见，审理行政案件可以参照“其他规范性文件”。而“其他规范性文件”往往根据形势的需要及时制定，通常针对特定问题作出回应。本案涉及的《国土资源部关于规范土地登记的意见》中就明确规定，“此文件自下发之日起执行，有效期为5年。”也反映了这个特点。体系解释的方法，联系上下文、联系其他法律，对于正确界定“其他规范性文件”的规定的适用范围、含义，都有重要意义。