本案公安局应否承担赔偿责任

　　案情：

　　事由：侮辱少女被拘留

　　1997年7月29日，郭某乘坐客车从广西平南县城返回家乡藤县某乡的途中，在客车上侮辱同车少女区某，车到达平南县同和镇时，被该镇的公安派出所干警带回所问话。

　　次日，平南县公安局以郭某侮辱妇女为由对其作出治安拘留15日的行政处罚决定，并送交平南县公安局行政拘留所看管。

　　郭某的母亲欧某得知儿子被拘留后心急如焚，遂于7月31日中午赶到平南县城找到开电器修理店的郭某的姑父朱某，要求朱某想办法提前将郭某从拘留所领出来。

　　当天下午和次日上午，朱某和欧某一起两次到行政拘留所反映郭某曾患过精神病，请求提前释放。

　　公安：提前释放患病人

　　该所干警得知这个情况后，于8月2日书面请示平南县公安局领导：“为了避免郭某在关押期间精神受到刺激可能导致旧病（指精神病）复发，建议提前释放郭某。”当日，县公安局领导同意提前释放。

　　次日上午，行政拘留所的干警用电话通知某人转知郭某的家属来领人。朱某从某人处得知该情况后，立即打电话通知郭某的父母，但找不到人。居于亲戚关系和郭某母亲原来的口头委托，朱某于当天到拘留所办理交接手续后，将郭某从拘留所领出来，之后在朱某要送郭某回家的途中，郭某因故走失。后来，郭某的父母及亲人一直在寻找郭某，但始终不见踪影。

　　家属：儿子失踪告公安

　　1997年8月以后的一天，郭某的父母向藤县人民法院提起行政诉讼，次年的1月10日，藤县法院依法作出判决：撤销平南县公安局对郭某的治安管理处罚决定书，并赔偿郭某父母的误工损失460元。

　　2001年8月5日，郭某的父母向藤县人民法院提起民事诉讼，申请宣告郭某死亡。2002年9月16日，藤县法院依法作出判决：宣告郭某死亡。

　　2002年10月28日，郭某的父母向平南县公安局递交了《行政赔偿申请书》，请求支付死亡赔偿金、生活费、旅差费等共133216元。同年12月20日，平南县公安局作出《申请行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。

　　2003年1月21日，郭某的父母向平南县人民法院提起行政赔偿诉讼，请求法院判令被告平南县公安局赔偿原告：（1）死亡赔偿金133320元；（2）生活费1887元；（3）寻找受害人的旅差费、公告费等8660元；（4）精神损失费50000元；（5）由被告承担本案的诉讼费用。

　　一审：因果关系不成立

　　平南县法院审理认为：被告县公安局根据郭某侮辱妇女的事由对其作出治安拘留15日的行政处罚后，得知其有精神病史，决定提前予以释放，并将郭某交由其亲戚朱某接领，符合《治安拘留所管理办法（试行）》的有关规定。况且在此之前，原告欧某曾两次要求朱某带她到平南县公安局行政拘留所，请求提前放人。

　　被告在决定提前释放郭某后，也电话通知郭某的家属来接领。现原告以朱某接领郭某之事，当作是被告的委托，并按《民法通则》第63条规定，应由被代理的被告承担由此而产生的责任，这与客观事实不符。

　　郭某由被告释放后，对郭的监护责任已由被告转移到朱某及郭某的亲属身上，所以，郭某在离开平南县公安局行政拘留所后走失，以致后来被藤县法院宣告死亡，这并不是被告拘留的行为所造成，与被告及其工作人员行使职权不存在因果关系。

　　根据我国《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定，平南县法院于2003年4月28日作出一审判决：驳回原告的诉讼请求。

　　二审：调解结案息讼争

　　一审判决下达后，郭某的父母不服，在法定期限内向贵港市中级人民法院提起上诉，请求撤销平南县人民法院的行政赔偿判决，依法改判。

　　二审法院在开庭审理的过程中，经该院主持调解，双方当事人于2003年7月2日自愿达成协议：被上诉人平南县公安局支付补偿金人民币30000元给上诉人郭某的父母，并于收到本调解书之日起十五日内履行完毕。

　　评析：

　　本案争议的焦点是平南县公安局该不该承担行政赔偿责任的问题。

　　所谓行政赔偿，是指国家对行政机关及其公务员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益造成的损害，依法向受害人承担赔偿责任的制度。

　　行政赔偿的构成要件由四个部分组成：一是行政侵权主体。行政侵权主体一般是指在行使职权的过程中侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益的行政机关及其工作人员。本案的平南县公安局符合行政侵权的这一主体。

　　二是行政侵权行为。行政侵权行为是行政赔偿责任中最根本的构成要件，它是国家承担赔偿责任的最根本的原因。行政侵权行为是指行政机关违法行使职权，侵犯相对方的人身权或财产权的行为，而行为违法是解决国家承担赔偿责任的唯一标准。行政赔偿作为国家赔偿的一部分同样适用这一标准。这里所说的“违法”仅指行政主体一方的违法，即行政机关或其公务员行使其职权时的行为违反了法律、法规的规定。本案的平南县公安局得知郭某有精神病史后，决定提前释放郭某。在为了防止郭某旧病（精神病）复发的紧急情况下，已通过电话转知其亲属，并将郭某交由其亲戚朱某接领，符合《治安拘留所管理办法（试行）》第26条“被拘留人出所时，如有必要，应当通知其亲属或单位来人接领”的规定。

　　本案郭某的父母以朱某接领郭某之事，当作是被告的委托，应由被代理的被告承担由此而产生的责任。这个观点是不成立的。从民法理论来说，在郭某的亲属不直接到拘留所接领，而是由朱某接领时，由于在此之前，郭某的母亲曾两次和朱某一起到拘留所恳求提前放人，因而，拘留所有理由相信朱某与郭某亲属的关系是一种表见代理关系。表见代理是指对于无权代理人所为的民事行为，善意且无过错的第三人有某种事由确信行为人有代理权，因而可使被代理人承担有权代理法律后果的无权代理。表见代理发生后，其法律效果与有权代理相同，即代理行为所设定的权利义务均由被代理人承受；被代理人由此受到的损失，有权向表见代理人请求赔偿。对表见代理，被代理人不得主张无效。可见，本案的被告并不存在违法行为，因而不构成行政侵权。

　　三是损害。损害的发生是行政赔偿责任产生的前提条件。损害包括人身损害与财产损害。受损害的权益必须是法律所保护的。国家只赔偿直接损害，对间接损害不承担赔偿责任。本案的郭某失踪并被宣告死亡，虽然受到损害，但这个损害不是被告的行为直接造成。

　　四是因果关系。因果关系是连接侵权主体与损害的纽带，是侵权主体对相对方的损害承担法律责任的基础和前提。如果缺少这种因果关系，那么国家(行政机关)就没有义务对相对方的损害负责。我国《国家赔偿法》第5条规定：“属下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；(三)法律规定的其他情形。”本案的郭某失踪并被宣告死亡，与被告的行为并没有必然的因果关系，因此，国家赔偿责任不成立。

　　综上所述，行政赔偿的构成要件不完备，平南县公安局不该承担行政赔偿责任，但是，如果出于人道主义确实需要对相对方给予救济，则不是赔偿，而是行政补偿。本案二审经过调解，平南县公安局补偿30000元给郭某的父母，就是这种行政补偿性质，是合法合理的，有利于密切行政机关与人民群众的关系。

　 （作者单位：广西平南县人民法院）