【基本案情】：

原告：临清市鲁信面粉有限公司（以下简称鲁信公司）

被告：山东省人民政府（以下简称省政府）

第三人：临清市青年路街道办事处南厂居民委员会（以下简称南厂居委会）

被告省政府于2010年2月10日作出行政复议决定，以认定事实不清，证据不足为由，撤销了聊城市人民政府作出的《关于完善征地手续并将该宗土地出让给临清市鲁信面粉有限公司的批复》（以下简称352号《批复》）。原告鲁信公司不服省政府作出的该行政复议决定，提起诉讼。

【裁判要旨】

行政复议机关未向有利害关系人的第三人送达《第三人参加行政复议通知书》，在未听取利害关系人意见的情况下作出对其不利的行政复议决定，违背程序正当原则，构成违反法定程序或滥用职权（职权滥用），依法应予撤销。

   本案的实质问题是行政复议机关未通知利害关系人作为第三人参加行政复议是否构成程序违法。

正当法律程序原则是行政法中的重要重要基本原则，其含义是行政主体作出影响相对人权益的行政行为时，须履行事先告知义务，听取相对人的陈述、申辩，并向相对人说明作出行政行为的根据、理由。正当法律程序起源于英国古老的自然正义原则，发展至今。其包含三项基本要求：（一）：“不能做自己案件的法官”；（二）：听取陈述和申辩；（三）：说明理由。

个人认为，程序公正远远比实体公正更为重要。现代法治在很大程度上表现为程序法治。就本案来看，虽说被告辩称也有一定的道理，鲁信公司虽于2006年被吊销营业执照，无地上建筑物。被告邮送的《第三人参加行政复议通知书》因“单位已破产”无法投递被退回。虽根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款有关“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”，以及第九条第三款有关“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”的规定，行政机关虽有一定“自由裁量权”，但是也不可以侵犯到有利害关系的第三方的权利。司法公正在我国长期被单独地理解为一种看不见过程，唯重结果的实质公正。司法公正等同于实质公正的法治观念，驱使人民为了个案的实质公正而不计成本。但一个个现实的例子告诉我们，这种司法公正认知有余，理性不足，即使不是完全错误的，那也是绝对片面的。而行政机关作出此行为确实是侵犯到了第三人的权利。因为根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条的规定，行政复议文书的送达，应依照民事诉讼法关于送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条规定：受送达人下落不明，或者用本节规定其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。本案中，未送达的行为致使被告在未听取直接利害关系人鲁信公司意见的情况下即作出对其有重大不利的行政复议决定，违背正当法律程序原则，依法应当予以撤销。行政复议第三人参加行政复议是其一项法定权利，对行政复议机关来说是其一项法定义务，倘若行政机关事先尽到了告知的义务，保证了程序上的正义，则实体的正义也能够得到保证。各方一但能够参与到程序过程中来，就更有可能接受裁判的结果；尽管他们可能对这一判决的内容并不同意，但他们更可能遵从它。从保护公民权利的角度上讲，复议机关只要认为其有利害关系，就应当通知其参加行政复议。法律制定的目的是保护公益，行政法的目的是追求公共利益，而公益是全体公民的意志、利益的体现。因此，复议机关未通知利害关系人作为第三人参加行政复议，构成了程序违法。

   1998年，田永诉北京科技大学不服退学处理决定案。田永在北京科技大学本科第一学年学习过程中，受到学校的退学处理，但是其后两年田永一直以该学校学生的身份在学校学习生活，并参加了毕业考试。最终毕业时，学校认为两年前就已经做出对田永的退学决定，因此拒绝颁发毕业证。田永诉至法院，当时的北京法院，在没有任何法条依据的情况下，以被告北京科技大学作出退学处理决定没有听取原告田永申辩，也没有向原告本人宣布和送达为由，认定被告构成程序上的违法，开创了我国在行政判决中运用正当法律程序原则判决案件的首例。司法所追求的公正只能是有限的公正，其目的在于化解，尤其是终止争端。在本案中，倘若行政机关尽到了程序上的通知义务，则极有可能在复议时就能解决。而本案中，最终也是以和解告终。因此，达到了程序上的完整，也许也节省了许多不必要的麻烦。

正当法律程序原则是为了保护民主政治、法律公正以及对权利的制约等等。丹宁勋爵做出解释：“我所说的经‘法律的正当程序’，系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法；促使审判和调查公正的进行等等。程序决定了法治和人治的区别。由此可见，只有在正当程序中产生的结果，人们是可以接受的；而违反正当程序，什么样的实体公正也谈不上公正。换言之，实体不公正只是个案正义的泯灭；而程序不公正，则会导致全部司法制度正义性的普遍沦丧。在中国,传统的法学理论和实践只重视法律实体结果的公正,认为法律程序只是一种附属于实体的工具,其目的在于保证实体正义的实现。中国程序工具主义观追求实体的正义,固然避免了程序本位主义那种只重形式不重实体的弊端,对实现依法治国具有积极的意义。但另一方面,工具主义的程序价值观对程序内在独立价值的漠视,必然会导致“重实体轻程序”乃至“程序虚无主义”,实体正确被奉为绝对优先的目标,而法律程序沦为一种可有可无的“形式”或“手段”。

   1996年全国人民代表大会通过的《行政处罚法》,可以说是中国行政程序立法方面的一块重要的里程碑。这部法律从形式上第一次系统完整地规定了某一类行政行为的程序,使行政程序立法一改过去分散立法、重复立法的状况,在某种程度上走向统一;就内容而言,这部法律首次规定了听证程序,将作为现代行政程序核心内容的听证程序引进了行政处罚领域。虽然听证程序的适用有一定限制,具体制度也不够明确,给操作带来一定困难,但这项制度的引进,给人们的观念带来了巨大的冲击,对中国的民主和法制建设起到了极大的促进作用。正当法律程序原则对我国行政法完善的启示：1、行政法视为管理法的传统观念的转变；2、完善分权结构；3、加强司法审查，拓展司法审查的范围；4、完善行政程序等等。我们有理由相信，完善的行政程序必将指日可待。

   参考文献：①：丹宁勋爵   《法律的正当程序》    法律出版社

         ②：吴传毅     中共湖南省党校     《论正当法律程序的作用及原则》                                                           行政论坛  2008年第3期

         ③：刘练军    《司法要论》     中国政法大学出版社    2013

         ④：中国行政审判案例 第4卷   第145号案例

         ⑤：陈瑞华著    程序正义论   中国法制出版社