广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）粤高法行终字第19号
上诉人（原审原告）：广州市广胜房地产发展有限公司。地址：广东省广州市越秀区中山五路193号百汇广场23楼2310室。
法定代表人：吴立胜，职务：董事长。
委托代理人：丁聪，广州市广胜房地产发展有限公司员工。
委托代理人：韩前进，男，1969年9月30日出生，汉族，住山东省淄博市周村区南郊镇东陈村62号。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。地址：广东省广州市府前街1号。
法定代表人：万庆良，职务：市长。
委托代理人：蔡俊敏，广州市公职律师事务所律师。
委托代理人：文伦，广州市土地开发中心工作人员。
原审第三人：广州市土地开发中心。地址：广东省广州市越秀北路89号越豪大厦13楼。
法定代表人：李俊夫，职务：主任。
委托代理人：林惠圆，广东思为律师事务所律师。
委托代理人：文伦，广州市土地开发中心工作人员。
上诉人广州市广胜房地产发展有限公司（以下简称“广胜公司”）诉被上诉人广州市人民政府行政补偿一案，不服广州市中级人民法院作出的(2010)穗中法行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年1月18日，广州市国土资源和房屋管理局对原告广胜公司发出穗国土闲收处【2007】1号《收回闲置土地决定书》，该决定书主要内容如下：
广胜公司经市规划局（92）穗城规地字306号《建设用地规划许可证》和房管局穗国土【1993】建用通字第698号《建设用地通知书》、穗国土建用函字【1995】第70号文同意，办理了惠福东路书坊街东侧及西侧地段（项目为商务楼，面积3168平方米土地）的用地手续。但广胜公司超过上述批文的有效期限仍未完善用地手续，未取得《建设用地批准书》。2003年8月18日，房管局以穗国土闲认【2003】289号《闲置土地认定通知书》认定该项目建设用地自1996年9月20日起为闲置土地，土地闲置时间累积超过两年。由于该项目用地不符合当时城市规划，房管局又向广胜公司制发穗国土建用综函【2004】62号《关于闲置土地处置有关问题的通知》，要求广胜公司自接到通知后持有关资料与规划局联系，明确具体办理手续。但截至2006年3月31日，广胜公司没有提供已办理规划调整手续的相关依据。2006年4月18日，房管局依广胜公司申请举行了听证会。听证会上广胜公司提出项目用地闲置是因为规划路网的调整所致，该意见已得到规划部门的证实。根据上述查明事实，房管局认为涉案项目用地自1996年9月20日起闲置，土地闲置期间累计超过2年，符合闲置土地收回要件。但该土地闲置存在规划变更因素影响，故应对广胜公司给予适当补偿。根据《广州市闲置土地处理办法》第十六条、第二十条的规定，决定：一、收回穗国土【1993】建用通字第698号《建设用地通知书》、穗国土建用函字【1995】第70号文所列的3168平方米闲置土地。二、注销穗国土【1993】建用通字第698号《建设用地通知书》、穗国土建用函字【1995】第70号文。三、广胜公司应于收到本决定书之日起10天内交出土地，逾期不交出土地的，依法处理。四、有关本地块的前期投入，广胜公司可另行申请补偿。
广胜公司不服上述决定书，向广州市人民政府申请行政复议，市政府于2007年6月22日作出穗府复字【2007】第80号《行政复议决定书》，维持了房管局作出的上述《收回闲置土地决定书》。
受第三人广州市土地开发中心委托，广东财兴资产评估土地房地产估价有限公司对涉案地块的前期投入费用进行了评估，并于2009年8月10日作出了财兴咨字（2009）第32号《惠福东路、书坊街地块前期投入费用评估咨询报告》，该报告根据穗扩【2001】70号广州市道路扩建工程办公室《关于第一批城市干道网调整影响地块前期投入费用审核情况的报告》、穗房拆函【2000】462号广州市城市房屋拆迁管理办公室《关于受路网调整影响地块拆迁费用投入情况的函》、穗扩【2003】100号广州市道路扩建工程办公室《关于第一批规划路网调整沿线书坊街地块审核情况的补充报告》、《惠福东、书坊街地段拆迁安置工程承包合同》等材料，以2009年7月30日为价值咨询基准日，采用成本法确定资产的价值，认定书坊街地块的前期投入费用包括查册及征地管理费和住宅用地基准价、环评费及登报公告费、项目借款利息、建筑设计费、补偿款、拆迁费和管理费等在内的费用共计人民币115318500元。
2009年10月20日，土地开发中心对广胜公司发出穗土开函【2009】1345号《关于确认书坊街地块收地补偿的函》，告知广胜公司书坊街地块前期投入补偿评估工作由土地开发中心负责，并请广胜公司收到该函后3天内与土地开发中心联系领取初步评估稿进行核对，否则视为认可评估结果。2009年10月26日，广胜公司在《评估结果确认函》上签字盖章确认。2009年11月2日，土地开发中心在《评估结果确认函》上盖章确认。
后本案原告广胜公司不服土地开发中心作出的穗土开函【2009】1345号《关于确认书坊街地块收地补偿的函》，向广东省人民政府申请复议，请求撤销该函并责令市政府以同等价值土地补偿本案原告，错划转他人的款项不能冲抵原告的补偿款项，立即支付原告补偿款项。该府于2010年8月27日作出粤府行复【2010】129号《行政复议决定书》，维持了前述穗土开函【2009】1345号《关于确认书坊街地块收地补偿的函》所作的决定。原告收到该复议决定书后仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判令被告市政府依照征用原告位于广州市书坊街土地使用权市价支付原告土地补偿款六亿元人民币。
另查明：2009年12月15日，山东省青岛市市南区人民法院作出（2005）南执字第2346、2347号《执行裁定书》，裁定“对被执行人广州市广胜房地产发展有限公司在第三人广州市土地开发中心到期债权中的人民币115318500元予以强制执行”。各方当事人均确认上述款项已被山东省青岛市市南区人民法院强制划扣。
原审法院认为：关于原告广胜公司的诉讼主体资格问题。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据穗国土闲收处【2007】1号《收回闲置土地决定书》和穗土开函【2009】1345号《关于确认书坊街地块收地补偿的函》、《评估结果确认函》的内容，广胜公司办理了惠福东路书坊街东侧及西侧地段（项目为商务楼，面积3168平方米土地）的建设用地手续，后上述地块因故被市政府收回并予以补偿，广胜公司作为与被告市政府上述行为有法律上利害关系的主体，其作为补偿对象对补偿数额有异议，有权提起本案诉讼。
关于市政府是否本案适格被告，即本案补偿主体的认定问题。广州市人民政府第5号令《广州市闲置土地处理办法》（2010年3月被废止）第十六条规定：“闲置土地符合下列情形之一的，政府可以无偿收回，并同时注销用地规划许可文件、建设用地批准文件及土地使用权证：……(二)本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，用地单位未按照本办法第十四条规定补充办理建设用地手续，且闲置期间累计两年的。土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。……”涉案的书坊街地块被认定为闲置土地并给予适当补偿是在2007年1月，故应当适用上述办法。根据上述规定，土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。故市政府是涉案书坊街地块的补偿主体，原告广胜公司作为补偿行为的相对人因对补偿款项不服而以市政府为被告提起本案行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”的规定。
关于书坊街地块土地补偿的合法性问题。广州市人民政府第5号令《广州市闲置土地处理办法》第五条第二款规定：“超过土地行政主管部门核发的通知用地单位办理建设用地手续各类文件的有效期或规定期限，用地单位未取得《建设用地批准书》的，视为闲置土地。” 第十四条规定：“本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，市、县土地行政主管部门应当按照本办法第十一条第(一)项规定的方式拟订闲置土地处置方案。用地单位应当自闲置土地处置决定书送达之日起六个月内，与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同，缴纳相关税费并按照合同约定支付土地使用权出让金等有偿使用费，领取《建设用地批准书》。征用农民集体土地闲置的，用地单位在与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同之前，应当办结征地补偿安置手续。用地单位未办理上述手续的，应当按照本办法第十六条第一款第二项的规定处理。” 第十六条规定：“闲置土地符合下列情形之一的，政府可以无偿收回，并同时注销用地规划许可文件、建设用地批准文件及土地使用权证：……(二)本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，用地单位未按照本办法第十四条规定补充办理建设用地手续，且闲置期间累计两年的。土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。……”根据穗国土闲收处【2007】1号《收回闲置土地决定书》的内容，该地块自1996年9月20日起被闲置，累计闲置时间超过两年，原告广胜公司又没有办理用地规划调整手续，书坊街地块实际已符合闲置土地收回要件，应当予以收回；但该土地闲置存在规划变更因素，故被告市政府对原告广胜公司的前期投入给予适当补偿。现有证据显示该《收回闲置土地决定书》现在仍然合法有效，故对决定书认定的上述事实依法予以采信。被告市政府因收回涉案的闲置土地而对原告广胜公司的前期投入给予补偿符合上述规定。原告广胜公司因未完善用地手续，未取得《建设用地批准书》，实际上并未取得书坊街地块的土地使用权，故其主张是书坊街地块的土地使用权人，该土地被政府征用应按照征地补偿标准予以补偿显然没有依据，应不予支持。另外，受被告市政府委托，第三人土地开发中心委托广东财兴资产评估土地房地产估价有限公司出具的财兴咨字（2009）第32号《惠福东路、书坊街地块前期投入费用评估咨询报告》确定的书坊街地块的前期投入费用人民币115318500元已经原告广胜公司予以确认，原告广胜公司亦无证据证明该评估报告不合法或存在其他不应当被采信的事由，故应认定原告广胜公司对评估的书坊街地块的前期投入费用人民币115318500元予以认可，现在原告广胜公司反悔无理，应不予支持。综上，被告市政府就书坊街地块因闲置而给予原用地单位——原告广胜公司前期投入补偿款人民币115318500元并无不当。原告广胜公司主张被告市政府应依照征用其位于广州市书坊街土地使用权市价支付原告惠华公司土地补偿款人民币六亿元的理据不足，应不予支持。
关于原告广胜公司主张被告市政府将书坊街地块的前期投入补偿款错误支付他人的问题。2009年12月15日，山东省青岛市市南区人民法院作出（2005）南执字第2346、2347号《执行裁定书》，裁定“对被执行人广州市广胜房地产发展有限公司在第三人广州市土地开发中心到期债权中的人民币115318500元予以强制执行”。各方当事人均确认上述款项已被山东省青岛市市南区人民法院强制划扣。根据上述事实，书坊街地块的前期投入补偿款是山东省青岛市市南区人民法院强制执行划走的，不存在被告市政府将该补偿款错误支付他人的情况，故原告广胜公司的该项主张缺乏理据，应不予支持。
综上所述，被告市政府因收回书坊街闲置地块决定给予原告广胜公司前期投入补偿款人民币115318500元事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告广胜公司主张被告市政府应支付原告土地补偿款人民币六亿元的理据不足，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告广州市广胜房地产发展有限公司的诉讼请求。
广胜公司不服原审判决，上诉请求二审法院撤销原审判决，依法提审本案。主要理由是：一、一审回避程序和庭审程序违法；二、实体判决偷换概念。上诉人要求被上诉人对历史占地收回该土地使用权进行补偿，而不是收回所谓闲置土地进行补偿。三、广州市土地储备中心被其他法院错误划扣与上诉人无关。
广州市人民政府在二审法庭调查中称答辩意见与一审相同，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
广州市土地开发中心答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院对广胜公司只能得到前期投入补偿的事实认定和法律适用是正确的，对广州市土地开发中心没有错误支付补偿款给他人的认定也是正确的。二、一审法院审理本案的程序正确。上诉人申请一审法院全体法官回避没有法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审判决所认定的事实依法予以确认。
本院认为：根据2003年6月1日施行的《广州市闲置土地处理办法》第十六条“土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿”的规定，以及穗国土闲收处【2007】1号《收回闲置土地决定书》中第四项“有关本地块的前期投入，广胜公司可另行申请补偿”的决定事项，受广州市人民政府委托，广州市土地开发中心委托广东财兴资产评估土地房地产估价有限公司对涉案地块的前期投入费用进行评估，评估结果补偿款人民币115318500已经广胜公司予以确认，故广州市人民政府给付广胜公司涉案地块的前期投入补偿款人民币115318500元并无不当。广胜公司认为应对历史占地收回该土地使用权按市价进行补偿，而不是对收回闲置土地进行补偿。但其并未在法定期限内就穗国土闲收处【2007】1号《收回闲置土地决定书》提起诉讼，该决定书目前合法有效，对广胜公司的补偿应按该决定书的内容进行。并且，广胜公司并未取得涉案土地的《建设用地批准书》和《国有土地使用权证》，其要求以土地使用权人身份获得市场价格补偿缺乏事实和法律依据。原审判决驳回其要求广州市人民政府支付土地补偿款人民币六亿元的请求正确，本院依法予以维持。此外，广胜公司还主张涉案地块的补偿款被错误支付给他人的问题，由于涉案补偿款是山东省青岛市市南区人民法院强制执行划走的，不存在被上诉人将该补偿款错误支付他人的情况，其该项主张缺乏理据，原审判决对此不予支持正确，本院依法予以维持。
综上所述，原审判决驳回广胜公司的诉讼请求正确，依法应予以维持。广胜公司的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本上诉案件受理费50元，由上诉人广州市广胜房地产发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 赋
代理审判员 彭 静
代理审判员 罗 燕
二○一一年三月十六日
本件与原本核对无异
书 记 员 郭琼瑜
