（2005年3月10日中华人民共和国最高人民法院公报[2005]第3期出版）

    裁判摘要：行政机关在行政复议中可能作出不利于他人的决定时，如没有采取适当的方式通知其本人参加行政复议即作出复议决定的，构成严重违反法定程序，应予撤销。

    原告：张成银，女，69岁，住江苏省徐州市东苑小区。
    被告：江苏省徐州市人民政府。
    法定代表人：李福全，该市市长。
    第三人：曹春芳，女，70岁，退休职工，住江苏省徐州市福水小区，系原告丈夫之妹。
    第三人：曹春义，男，73岁，退休职工，住江苏省徐州市东苑小区，系原告丈夫。
    被告江苏省徐州市人民政府2003年10月28日受理了第三人曹春芳的行政复议申请，于2004年4月29日作出徐政行决[2004]24号行政复议决定，以徐州市民安巷31号房屋使用者曹陈氏1986年死亡时，张成银不是该房产的合法继承人，原徐州市房地产管理局（以下简称房管局）认定张成银对民安巷31号房屋产权属原始取得与事实不符，为张成银颁发鼓房字第1741号房屋所有权证违反了《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条的规定，将民安巷31号房屋产权和国有土地使用权确权给张成银不当等为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第5目之规定，确认徐州市房地产管理局将民安巷31号房屋产权及国有土地使用权确权给张成银的具体行政行为违法。张成银不服该复议决定，向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼。
    原告诉称：原徐州市房地产管理局向其颁发《房屋所有权证》是1988年，曹春芳申请行政复议的时间是2004年，已超过法定的申请行政复议的期限，复议机关受理无据；徐州市人民政府作为行政复议机关，认定曹陈氏死亡时，曹春芳和曹春义依法有权继承诉争房产，其本人不是该房屋的合法继承人，超出了职权范围；复议决定对于曹陈氏死亡时遗留多少房产未有认定，事实不清。请求撤销徐州市人民政府作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。
    原告提供的证据有：
    1.徐州市人民政府2004年4月29日作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定书，用以证明被诉具体行政行为存在。
    2.证人朱德荣、李瑞堂的证词，用以证明诉争的房屋是张成银自建，属原始取得。
    3.1988年9月28日徐州市房管部门颁发给张成银鼓房字第1741号房屋所有权证的档案材料，用以证明该颁证行为合法。
    4.徐州市房管部门1991年9月5日颁发给张成银第104027号房屋所有权证的档案材料、1994年6月1日颁发给张成银第112014号房产证的档案材料、1997年2月19日颁发给张成银市房字第97300783号房屋所有权证的档案材料和1998年12月8日颁发给张成银98301991号房屋所有权证，用以证明民安巷31号房地产及权属登记的演变情况，被告复议审查对象错误，曹春芳应当早已知道民安巷31号房地产权属已登记在张成银名下，申请复议超过了法定期限等。
    被告辩称：市政府曾多次电话通知张成银参加复议，但均遭拒绝，故应认定其放弃权利；曹春芳过去一直不知道张成银在1988年办理了民安巷31号房屋的《房屋所有权证》，故未超过申请复议期限；徐州市民安巷31号房屋使用者曹陈氏1986年死亡时，曹春芳、曹春义依法有权继承该处房产，张成银不是该房产的合法继承人，不应成为该房产的所有权人，原徐州市房地产管理局却认定张成银对民安巷31号房屋产权属原始取得，错误地将上述房产登记到张成银名下，违反了《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条规定，属确权不当；徐政行决[2004]24号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。
    被告提交的证据有：
    1.曹春芳2003年10月28日书写的行政复议申请书及补充说明，徐州市房管局行政复议答复书及2004年2月26日通知张成银参加行政复议通知书，用以证明作出被诉的行政复议决定程序合法。
    2.徐州市房管局提供的1988年9月28日颁发给张成银鼓房字第1741号房产证的档案材料、徐州市人民政府向徐州市公安局和平派出所调取的民安巷31号户籍证明和曹陈氏的死亡证明，用以证明原徐州市房地产管理局于1988年认定张成银对民安巷31号房地产权属原始取得，而颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证，证据不足。
    第三人曹春芳提交的证据有：
    证人朱振祥、邱玉兰、司学兰、季昌兰的证言，用以证明原徐州市房地产管理局于1988年为张成银颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证所登记的房屋属曹陈氏遗产。
    第三人曹春义未提交证据。
    徐州市中级人民法院经审理查明：
    曹春义、曹春芳系兄妹关系。二人之父早逝，一直随其母曹陈氏居住在徐州市民安巷31号，该住处原为3间东草房和1间南草房。1954年，张成银与曹春义结婚后迁入民安巷31号居住。1961年左右，曹春芳出嫁，搬出民安巷31号。1986年1月30日，曹陈氏去世。在曹陈氏与儿媳张成银及其家庭成员共同居住生活期间，民安巷31号的原住处经翻建和新建，先后形成了砖木结构、砖混结构的房屋计7间。其中砖混结构的3间东屋，是1981年12月以张成银的名字办理了第2268号建筑工程施工执照，在原3间东草房的基础上翻建而成。1988年5月31日，张成银向徐州市房产管理机关提出为其办理民安巷31号的上述7间房屋产权和土地使用权登记的书面申请。徐州市鼓楼区房地产登记发证办公室根据张成银提交的申请材料，经调查后于1988年9月28日为张成银填发了鼓房字第1741号房屋所有权证，并加盖徐州市人民政府的印章，将199.78平方米的国有土地使用权登记为张成银使用。
    此后，民安巷31号的房屋又历经1991年的新建、1994年的扩建、1997年的赠与和1998年的新建，徐州市房产管理机关经公告征询无产权异议后，相应为张成银办理了产权登记，颁发了房屋所有权证。徐州市土地管理局亦于1996年12月3日向张成银颁发了国有土地使用证。2002年，张成银位于民安巷31号的房屋被依法拆迁。2003年10月28日，曹春芳向徐州市人民政府申请行政复议，请求撤销1988年将民安巷31号房屋产权和土地使用权确权登记给张成银的具体行政行为。徐州市人民政府于2004年4月29日作出了徐政行决[2004]24号行政复议决定：确认徐州市房地产管理局（被申请人徐州市房产管理局前身）将民安巷31号房屋产权及国有土地使用权确权给张成银的具体行政行为违法。
    江苏省徐州市中级人民法院认为，1988年9月，徐州市人民政府根据原城乡建设环境保护部1987年4月21日颁布的《城镇房屋所有权登记暂行办法》，向原告张成银颁发了鼓房字第1741号房屋所有权证，而根据此后的行政规章和法律规定，徐州市颁发房屋所有权证的职权由现徐州市房产管理局行使，徐州市人民政府颁发给张成银的鼓房字第1741号房屋所有权证的行政法律后果，应由现徐州市房产管理局承担责任，故徐州市人民政府对曹春芳的复议申请，有复议管辖权。
    本案中，曹春芳之母曹陈氏于1986年1月30日去世后，徐州市民安巷31号的房产一直由张成银及家人居住使用；张成银及家人于90年代在此处又新建了房屋，并对原有房屋进行扩建，原徐州市房地产管理局于1994年为张成银颁发该处房屋所有权证前也进行公告，征询有关当事人有无产权异议，曹春芳应当知道徐州市房地产管理机关已将民安巷31号的房地产确权登记给张成银。故徐州市人民政府受理曹春芳2003年10月28日提出的复议申请并作出复议决定超过了法定期限；曹春芳述称其于2003年10月才得知原徐州市房地产管理机关将民安巷31号房地产登记确权归张成银的主张，依法不予以支持。行政机关在进行行政复议时虽可以采取书面审查的办法，但张成银作为原徐州市房地产管理机关1988年颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证的持证人，与徐州市人民政府对该证的复议审查结果有着直接的利害关系，徐州市人民政府应当通知张成银参加行政复议，由于徐州市人民政府无法证明已采取适当的方式通知张成银参加行政复议，应属严重违反行政程序，且作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定的结论中也有复议审查对象不具体的瑕疵。
    综上，徐州市人民政府受理曹春芳的复议申请而作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定，严重违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，徐州市人民法院于2004年9月30日判决：
    撤销徐州市人民政府于2004年4月29日作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。
    宣判后，曹春芳不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。
    曹春芳的主要上诉理由是：一审法院认定其在1994年就应当知道民安巷31号房屋已确权给张成银与事实不符，认定其于2003年10月28日申请行政复议超过法定期限有误。一审法院认定徐州市人民政府复议违反法定程序错误。徐州市人民政府复议期间多次通知张成银参加，但遭其拒绝，故徐州市人民政府在张成银故意不参加复议的情形下作出的复议决定不属于违反法定程序。请求撤销一审判决，维持徐州市人民政府的复议决定。
    张成银辩称：曹春芳早在1994年就已知道民安巷31号房屋登记在张成银名下，一审法院认定其申请行政复议超过法定期限是正确的。徐州市人民政府没有通过法定的方式通知其参加复议违反法定程序。徐州市民安巷31号现在的房屋均为其自己所盖，与上诉人曹春芳无关。请求驳回上诉，维持原判。
    曹春义没有提交书面答辩意见，庭审中表示同意张成银的答辩意见。
    徐州市人民政府陈述称：行政复议法关于第三人的规定，属于弹性条款，第三人是否参加行政复议由复议机关视情况决定，本案张成银没有参加复议，不能以此认定复议机关违反法定程序，徐州市人民政府作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定不违反行政复议法规定的程序。本案所涉及的行政复议受理没有超出法定的期限。请求撤销一审判决，维持徐州市人民政府作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。
    江苏省高级人民法院经审理查明：
    原审法院根据征询产权异议的公告存根，即认定徐州市房产管理局为张成银颁发房屋所有权证前进行过产权公告，并以此推定上诉人曹春芳1994年应当知道徐州市房产管理机关已将民安巷31号房屋确权给张成银的事实。该认定理由不充分，故不予确认。对其他各方当事人无异议的事实，依法予以确认。
    本案的主要争议焦点为：行政机关在依照行政复议法复议行政决定时，如果可能直接影响到他人的利益，是否必须以适当的方式通知其参加复议并听取意见？
    江苏省高级人民法院认为：
    一、本案所涉及的鼓房字第1741号房屋所有权证虽然是徐州市人民政府1988年9月颁发的，但依据此后相关法律和规章的规定，徐州市人民政府不再具有颁发房屋所有权证的职权。曹春芳申请复议时，徐州市颁发房屋所有权证的职权已由徐州市房产管理局行使，故徐州市人民政府以前颁发房屋权证行为的法律后果应由现在的颁证机关徐州市房产管理局承担。曹春芳不服颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，提出的申请复议，徐州市房产管理局应作为被申请人，一审判决认定徐州市人民政府对曹春芳的复议申请有复议管辖权是正确的。
    二、行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。本案中，徐州市人民政府虽声明曾采取了电话的方式口头通知张成银参加行政复议，但却无法予以证明，而利害关系人持有异议的，应认定其没有采取了适当的方式正式通知当事人参加行政复议，故徐州市人民政府认定张成银自动放弃参加行政复议的理由欠妥。在此情形下，徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。
    三、根据行政复议法和民事诉讼法的有关规定，复议机关在行使行政复议职权时，应针对申请行政复议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查，有关民事权益的纠纷应通过民事诉讼程序解决。本案中，徐州市人民政府所作的复议决定中，直接对有关当事人争议的民事权利予以确认的行为，超越了复议机关的职权范围，缺乏法律依据，应予以撤销。
    综上，原审判决撤销徐州市人民政府徐政行决[2004]24号行政复议决定正确，应予维持，上诉人曹春芳的上诉理由不能成立。
    江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2004年12月10日判决：
    驳回上诉，维持原判。