山东省潍坊市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2014）潍行终字第120号

上诉人（原审原告）韩克明。

委托代理人韩桂荣，系韩克明之女。

委托代理人刘晓刚，律师。

被上诉人（原审被告）安丘市规划局。

法定代表人李华峰，局长。

委托代理人王军。

委托代理人王明栾，律师。

被上诉人（原审第三人）潍坊市联邦房地产有限公司。

法定代表人咸明珠，经理。

委托代理人辛黎明。

山东省安丘市人民法院就韩克明与安丘市规划局（下称规划局）、潍坊市联邦房地产有限公司（下称联邦公司）城建规划行政许可一案，作出（2012）安行重初字第2号行政判决，韩克明不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人韩克明的委托代理人韩桂荣、刘晓刚，被上诉人规划局的委托代理人王军、王明栾，被上诉人联邦公司的委托代理人辛黎明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案经一审法院审理查明以下案件事实：2010年4月12日，第三人联邦公司向被告提交了主要内容为“市规划局：根据我市旧城改造工作计划，经市政府研究同意，由我公司作为银杏小区二期工程改造拆迁单位，开展银杏小区二期工程拆迁改造工作。现《银杏小区二期工程建设拆迁补偿安置方案》已经市府银杏二期工程建设拆迁指挥部公布。改造工程用地面积63837平方米，计划建设规模约159000平方米，现申请办理建设用地规划许可证，开展改造前期工作，望批复。”的书面申请。2010年4月9日，安丘市发展和改革局（下称安丘市发改局）作出《关于联邦公司建设房地产开发项目开展前期准备工作的意见》（安发改投资（2010）47号），主要内容为“联邦公司，你公司报来《关于建设‘银杏住宅片区二期工程’项目前期准备工作的请示》收悉。经研究，同意该项目开展前期准备工作，具体意见如下：一、同意联邦公司建设‘银杏住宅片区二期工程’项目，开展前期准备工作；二、项目主要内容。按照规划部门的要求，建设多层住宅楼30栋，小高层住宅楼3栋，商住综合楼3栋，总建筑面积150000平方米；三、项目总投资及资金来源。项目总投资22000万元，资金来源为建设单位自筹解决；四、项目建设地址。安丘市区兴安路西侧、和平路北侧，项目建设期限2010年5月至2012年5月；五、环保及节能。该项目要按照环保‘三同时’及节能有关规定执行；六、经济及社会效益。项目建成后，实现销售收入30000万元，实现利税7500万元。可解决1500户居民居住；七、请据此办理土地、规划等相关手续，待手续完备后，上报潍坊发改委核准，下达年度投资计划后方可开工。”2010年4月16日，被告向第三人联邦公司颁发了编号为NO.0025884的地字第37-0784201000530号的建设用地规划许可证，该许可证的主要内容为“用地单位：联邦公司；用地项目名称：银杏小区二期工程；用地位置：兴安路西侧、健康路南侧、和平路北侧；用地性质：商住用地；用地面积：63837平方米；建设规模：约159000平方米；附图及附件名称：申请、计划、土地勘测定界图、用地现状图。”2010年8月16日，第三人因上述建设用地规划许可证丢失向被告申请补发。被告根据第三人的申请给其补办了编号为YD10009606的地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证。

原告韩克明的房屋在涉案建设用地规划许可范围之内。第三人取得拆迁证后进行了拆迁建设，该项目共计建30栋楼房，现在已经建成29栋，所建楼房大部分现已出售。因原告房屋未拆迁，致使房屋占地部分的楼房1栋未能开工建设。

一审法院审理认为，本案争议焦点是：一、安丘市发改局的安发改投资（2010）47号文件是否属于被告据以作出建设用地规划许可证的批准、核准、备案文件；二、涉案建设土地取得方式是否合法。关于焦点问题一。安发改投资（2010）47号文件不是《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定的立项批准文件，被告据此颁发建设用地规划许可证的证据不足。关于焦点问题二。被告主张本案土地是以划拨方式取得土地使用权，但未提供证据证明，不予采信。被告颁发建设用地规划许可证缺乏《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定的条件，属于认定事实不清。原告诉称其宅基地属于农村土地。根据山东省人民政府1994年6月10日颁发的鲁政字（1994）98号文件，山东省人民政府批复安丘县韩家后村村民的农业户口包括原告在内共1959人已经全部转为非农业户口，原告未办理农转非手续，不影响该文件的效力；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定“下列土地属于全民所有即国家所有……（五）农村集体组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”根据该规定及国家土地管理局1995年5月1日的《确定土地所有权和使用权的有关规定》第十四条，可以确认该村的村民转为非农业户口后，该村土地已经转为国有土地。因此，对原告该诉称不予采信。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”的规定，被告的规划许可行为违法，但被许可的行为已经实施，第三人已与大部分居民达成协议且房屋已拆除，拆除区域的楼房建设已完成了三分之二以上工程量，并取得了售房许可。银杏二期片区旧城改造，业经安丘市政府工作报告确认，并由安丘市人民代表大会通过，是对城区的危房和落后基础设施进行改造，改善居民居住条件，提升安丘城市化建设的公益工程。因此，若撤销被告的规划许可行为，将影响城市规划的实施和社会稳定，并将会造成社会财富的巨大浪费。为此，依法确认被告颁发规划许可证的行为违法，并责令被告采取相应的措施，依法完善规划许可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，判决：（一）被告规划局为第三人联邦公司颁发地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证的行为违法；（二）责令被告规划局于判决生效后三个月内采取补救措施，完善相关手续。案件受理费50元，由被告负担。

上诉人韩克明上诉称：上诉人的房产在被上诉人规划局作出的被诉建设用地规划许可范围内，而被上诉人规划局作出该被诉规划许可行为没有合法的项目审批、核准或备案文件以及用地批准文件，严重侵害上诉人的合法权益，依法应予撤销，一审法院判决确认被诉行为违法未能正确适用法律，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人规划局作出的地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证，并判决由被上诉人规划局承担本案诉讼费用。

被上诉人规划局答辩称，被诉规划行政许可行为合理合法，一审判决确认违法错误，请求二审法院依法裁判。

被上诉人联邦公司答辩称，经其申请，规划局依法作出的被诉规划许可行为合法。

规划局向一审法院提交的证据有：1、联邦公司办理建设用地规划许可证的申请书；2、安丘市发改局的《关于联邦公司建设房地产开发项目开展前期准备工作的意见》（安发改投资（2010）47号）；3、安丘市国土资源局的国有土地使用权出让平面图；4、银杏住宅片区二期工程改造现状图；5、编号YD10009606的地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证、编号NO.0025884的地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证复印件、地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证存根；6、朱某某的到庭证言；7、山东省人民政府1994年6月10日的鲁政字（1994）98号文件；8、国家土地管理局1995年5月1日的《确定土地所有权和使用权的有关规定》。法律依据：《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条。以上证据和依据拟证明：被诉规划许可行为的依据充分，程序合法，适用法律正确。

韩克明向一审法院提交的证据有：1、地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证；2、从安丘市人民政府网站下载的银杏住宅片区二期工程出让的信息表；3、韩克明向潍坊市发展和改革委员会申请政府公开信息的申请书、特快专递邮寄清单及潍坊市发展和改革委员会的政府信息不存在告知书；4、安丘市政府信息公开申请表；5、安丘市发改局2012年3月1日的“关于韩克明同志申请政府信息公开的答复意见”；6、安丘市政府信息公开申请表；7、安丘市发改局2012年3月1日的“关于韩克明同志申请政府信息公开的答复意见”；8、韩某某的宅基地使用证、城镇私有房屋所有权证、韩雨田的城镇私有房屋所有权证；9、户主为韩克明的户口本、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律政策的通知》（国办法（2007）71号）。以上证据拟证明：被诉规划许可行为缺乏合法的项目审批、核准或备案文件，也没有合法的用地批准文件，其程序及实体均违法，应依法予以撤销。

一审法院对证据作如下认定：

韩克明提交的1号证据、规划局提交的5号证据，能证明规划局作出建设用地规划许可行为的事实。韩克明提交的2号证据，虽是从网上下载的资料，但综合本案的其它证据能够证明联邦房地产公司取得土地的方式为出让方式，规划局关于涉案土地系划拨方式取得的主张不成立。韩克明提交的3-7号证据，系依据政府信息公开条例的规定依法取得，其来源合法，客观真实，可以作为认定本案事实的依据。规划局提交的2号、6号证据，能证明安丘市发改局的《关于联邦公司建设房地产开发项目开展前期准备工作的意见》（安发改投资（2010）47号）不属于规划局据以作出建设用地规划许可证的批准、核准、备案文件。规划局提交的1号、3-4号证据，客观真实，可以作为认定本案事实的依据。规划局提交的7-8号证据，其内容真实，可以作为认定本案事实的依据，能证明1994年6月10日经山东省人民政府批准，安丘市兴安街道韩家后居委会（原安丘县城关镇韩家后村）全体农民的农业户口由成建制转为非农业户口及韩克明所在居委会的土地已为国有土地的事实。韩克明提交的8-9号证据，相对于规划局的7-8号证据，对韩克明关于其宅基地属于农村土地的证明目的不具有证明力。

当事人在一审中提交的证据均随案卷移送本院。

根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院认为一审法院对证据的认定意见正确，予以确认。

根据以上有效证据及上诉人、被上诉人的当庭陈述，本院对原审确认的案件事实予以确认。

本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”的规定，建设单位申领建设用地规划许可证应当向城乡规划主管部门提交建设项目的批准、核准或备案文件。本案中，在被上诉人联邦公司为办理建设用地规划许可证而提交的安发改投资（2010）47号《关于联邦公司建设房地产开发项目开展前期准备工作的意见》并非建设项目批准、核准、备案文件的情况下，被上诉人规划局作出的被诉建设用地规划许可行为主要证据不足，依法本应予以撤销。但本案被诉建设用地规划许可证相关的银杏小区二期工程改造项目规划用地面积达63837平方米，建设规模约159000平方米，联邦公司已与大部分居民达成协议且房屋已拆除，且目前整个建设项目已完成了三分之二以上工程量，并已取得了售房许可，如判决撤销被诉建设用地规划许可行为将导致众多行为主体在此基础上实施的行为因缺少必要条件而失去法律效力或行为效力处于待定状态，影响公共利益。此外，在涉案建设项目实际符合当地相关规划的情况下，由被上诉人规划局采取补救措施而纠正被诉行为存在的违法情形能够实现社会资源整体的最佳利用。综合考虑以上因素，一审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，判决确认被上诉人规划局作出的被诉行为违法并判令采取补救措施，处理结果正确，但一审判决同时适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定不当，本院二审予以纠正。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人韩克明负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　孙小玮

代理审判员　　孔祥慧

代理审判员　　李长明

二〇一四年十一月二十日

                                         书　记　员　　赵　倩