湖北省襄阳市襄城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）鄂襄城刑初字第00155号
公诉机关湖北省襄阳市襄城区人民检察院。
被告人杜某。
辩护人蔡军，湖北春园律师事务所律师。
襄阳市襄城区人民检察院以襄城检刑诉（2013）132号起诉书指控被告人杜某犯玩忽职守罪，于2013年10月17日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。襄阳市襄城区人民检察院指派检察员安铮出庭支持公诉，被告人杜某及辩护人蔡军到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2002年襄阳市襄城区开始进行退耕还林工程，主要由襄城区林业（特）局负责。2002年、2003年期间，被告人杜某受委派同向某、魏某（均另案处理）等人到襄城区退耕还林各申报地进行了现场勘察，杜某未认真履行勘察职责，导致不符合退耕还林政策的499亩土地列入了2002年年度退耕还林规划，不符合退耕还林政策的40亩土地列入了2003年年度退耕还林规划。造成国家对不符合退耕还林条件的土地发放补助，至今国家损失共计946854元。具体如下：
1、2002年襄城区赵冲种蓄场为解决资金困难将该场不符合退耕还林条件的243.2亩集体林地及承包给陈某、韩某已种植树木的255.8亩林地，以9名职工及陈某、韩某的名义申报了退耕还林。襄城区林业局委派杜某、向某到现场进行了勘察，二人在现场明知该499亩林地不符合退耕还林政策，在向陈某乙汇报后，仍然由向某绘制了勘察规划设计作业图（草图）。导致从2005年开始陈某领取国家发放的退耕还林粮食补助和生活补助186073元、韩某领取退耕还林粮食补助和生活补助258803.2元，赵冲种蓄场领取退耕还林粮食补助和生活补助428217.8元。
2、2003年襄城区林业局委派杜某、魏某对襄城区檀溪办事处麒麟村申报的退耕还林土地进行了现场勘察，二人在现场勘察中均未认真履行勘察职责，将晋某承包的40亩经济林规划设计为退耕还林土地。导致晋某从2005年至今领取粮食补助和生活补助73760元。
针对上述指控，公诉人当庭宣读并出示了证人王某等人的证言，公证书、合同、情况说明等书证，被告人杜某的供述与辩解等证据，据此认定被告人杜某的行为构成玩忽职守罪，提请本院依法判处。
被告人杜某辩解其到现场只负责引路，不负责设计，其在现场也发现了问题并上报领导；对公诉机关指控的玩忽职守罪表示不清楚。其辩护人辩称被告人杜某的行为不构成玩忽职守罪。杜某到现场的主要工作任务是陪同和学习，不承担现场勘察和作业设计职责；相关单位及人员是否应当领取补助资金应当由相应的国家职能部门做出认定，而不是司法机关裁决，同时相关人员领取款项后植树造林改善了当地生态环境，没有违背退耕还林政策初衷，不存在国家利益遭受重大损失的问题；杜某的行为与本案补助资金的发放没有刑法上的因果关系，获取补助资金的决定性因素是评审委员会的审定意见，外业设计充其量只是前提条件；杜某到现场之前陈某乙已安排好了赵冲种蓄场和晋某的退耕还林计划，杜某不具有刑法上的主观过失。本案已过追诉时效，依法应不再追诉。
为支持上述辩护意见，辩护人当庭提交了被告人杜某的获奖证书、原中共襄樊市委办公室《市委办公室、市政府办公室关于表彰襄樊市2002年度退耕还林工作先进单位和先进个人的通报》等证据。
经审理查明，2002年襄阳市襄城区开始实施退耕还林工程，当年退耕还林工程主要政策依据是《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，2002年4月11日，国务院又印发《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2003年1年20日国务院颁布实施《退耕还林条例》。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》规定，“实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和市（地）、县（市）政府目标责任制。……市（地）、县（市）、乡级政府也要层层落实退耕还林还草试点工作的目标和责任，实行目标管理责任制，层层签订责任状，认真进行检查和考核，确保试点工作顺利实施。”“各省（自治区、直辖市）政府根据国家核定的试点计划任务，负责编制本地区的年度计划，审批县级实施方案，报国务院有关部门备案。各地必须严格执行计划，不准随意扩大试点范围和增加面积。”“退耕还林还草要坚持政策引导和农民自愿原则，充分尊重农民的意愿。”“退耕还林还草任务完成后，由省、县两级政府组织林业、农业等有关部门专业人员，对农户退耕还林还草进行检查验收，农户凭验收卡领取粮食和现金补助，并逐级报帐。”“国务院有关部门和省、县两级政府及其有关部门，要通过自查、抽查、核查，认真落实验收工作，并将检查验收结果作为政策兑现的依据。”《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定，“坚持政策引导和农民自愿相结合，充分尊重农民的意愿”，“各省（自治区、直辖市）要依据国家退耕还林工程规划编制省级退耕还林工程规划”，“各省要根据国家下达的年度任务，……在接到计划一个月内将年度任务分解下达到各县。要组织编制县级退耕还林工程实施方案，特别是要做好乡镇作业设计，把工程任务落实到山头地块，落实到农户。”《退耕还林条例》规定，“退耕还林应当遵循下列原则：（二）政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；”“县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。”“省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，……加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。”“省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据国家下达的下一年度退耕还林计划，会同有关部门编制本行政区域内的年度退耕还林实施方案，经国务院林业行政主管部门审核后，报本级人民政府批准实施。”“县级人民政府林业行政主管部门可以根据批准后的省级退耕还林年度实施方案，编制本行政区域内的退耕还林年度实施方案，报本级人民政府批准后实施，并报省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门备案。”“县级人民政府林业行政主管部门应当根据年度退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人。”“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”“省、自治区、直辖市人民政府应当对县级退耕还林检查验收结果进行复查，并根据复查结果对县级人民政府和有关责任人员进行奖惩。”
襄阳市襄城区退耕还林工作中的具体做法是：襄阳市襄城区林业局接到国家层层下拨的辖区退耕还林计划任务后下拨至辖区各乡镇，辖区乡镇通过所属林业站通知各村申报，承包到户需退耕还林的农户向所在村委会申报后由村委会汇总至林业站，襄阳市襄城区林业局接到林业站申报后聘请具有相应资质的林业调查规划设计单位承担作业设计并形成作业设计成果。根据《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）的规定，作业设计包括外业调查和内业设计两部分，其中外业调查以作业小班进行，作业小班应在现场实测小班边界，主要调查包括：“（一）位置：记载所在乡镇（林场）、村（工区、林班）、小班；（二）权属：记载所有权、经营权、户籍、承包期；（三）地类：荒山荒地按宜林荒山荒地、宜林沙荒，坡耕地按坡度级（5-15°、16-25°、26-35°、＞35°）分别填写；（四）地形地貌：坡位、坡度、坡向、坡形、海拔；（五）植被：天然植被或覆盖农作物的类型、盖度、高度；（六）土壤：土壤类型、质地、土层厚度、土壤水分，以及土壤侵蚀类型、程度等；（七）小班立地类型和适宜的造林模式。”外业调查结束后进入内业设计，对外业调查材料进行逐项检查核对，确认图表、资料齐全、内容完整，编制退耕还林作业设计说明书并上报至襄阳市林业局，襄阳市林业局组织成立评审委员会，评审委员会出具意见后再次交由襄阳市襄城区林业局进行补充完善，然后逐级上报审批，审批通过后再由襄阳市襄城区林业局通知乡镇、村委会与退耕农户签订退耕还林合同，退耕还林农户进行补种树木后由襄阳市襄城区林业局在每年11月左右对退耕农户是否符合退耕还林补助政策、是否按照规划设计种植树木以及树木的成活率、保存率进行检查验收，验收合格后由财政部门和粮食部门分别发放钱粮补助，该粮食和生活补助发放对象仅限于承包到户纳入退耕还林规划范围的农户。
2002年，湖北省、襄阳市层层下达分配给襄阳市襄城区退耕还林任务2500亩，均为退耕还林土地。因襄阳市襄城区林业局没有能现场勘察并绘制勘察规划设计作业图（草图）和退耕还林作业设计图的人员，时任襄阳市襄城区林业局局长的陈某乙通过他人联系魏某（另案处理）对襄城区整体退耕还林工程进行作业设计，魏某又联系向某（另案处理）到襄城区进行现场勘察并绘制设计作业图草图。2002年4月，向某与当时借调至襄阳市襄城区林业局工作的被告人杜某到赵冲种蓄场进行了现场勘察，二人在未认真履行勘察职责的情况下由向某绘制了设计作业图草图，将赵冲种蓄场不符合退耕还林政策的500亩土地列入了该年度退耕还林规划。后魏某制作了作业设计图及说明书并交由襄阳市襄城区林业局上报，2002年7月15日，襄阳市林业局经组织评审委员会评审，将评审意见函告襄阳市襄城区林业局，要求襄阳市襄城区林业局补充完善，其中要求“对种畜场500亩退耕还林问题，是否符合国家政策，应进一步加以核实”，襄阳市襄城区林业局仍将包含此500亩不符合退耕还林条件的2500亩土地层报审批，导致国家对不符合退耕还林条件的土地发放补助，至今造成国家损失共计85万余元。
2003年，湖北省、襄阳市层层下达分配给襄阳市襄城区退耕还林任务25000亩，其中退耕还林土地5000亩，荒山造林土地20000亩。杜某与魏某等人到襄城区部分退耕还林申报地进行了现场勘察，二人未认真履行勘察职责，由魏某绘制了设计作业图草图，将不符合退耕还林政策的共计40亩土地列入了该年度退耕还林规划。后魏某又制作了作业设计图及说明书并交由襄阳市襄城区林业局上报，2003年7月1日，襄阳市林业局经组织评审委员会评审，将评审意见函告襄阳市襄城区林业局，要求襄阳市襄城区林业局补充完善，其中要求“对大户承包问题，进一步实地调查核实有关情况，凡不符合上述规定的，予以纠正”，“退耕地和荒山荒滩造林小班都要落实到具体农户或承包人。”襄阳市襄城区林业局仍将包含此40亩不符合退耕还林条件的25000亩土地层报审批，导致国家对不符合退耕还林条件的土地发放补助，至今造成国家损失共计6万余元。
具体事实如下：
1、2002年襄阳市襄城区赵冲种蓄场为解决资金困难将该场不符合退耕还林条件的集体林地以职工个人名义申报退耕还林，同时将韩某、陈某承包的荒山山林也一并申报，申报面积共计500亩。向某和杜某到现场进行了勘察，二人在明知该500亩林地不符合退耕还林政策的情况下，在向陈某乙汇报后仍然由向某绘制了勘察规划设计作业图（草图），最终导致赵冲种蓄场自2005年开始领取退耕还林粮食补助和生活补助42万余元、陈某领取退耕还林粮食补助和生活补助18万余元、韩某领取退耕还林粮食补助和生活补助25万余元。
2、2003年杜某、魏某对襄城区檀溪办事处麒麟村申报的退耕还林土地进行了现场勘察，二人在现场勘察中均未认真履行勘察职责，将晋某承包的40亩经济林规划设计为退耕还林土地，最终导致晋某从2005年至今领取粮食补助和生活补助6万余元。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实：
1、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《退耕还林条例》及《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）。
2、襄阳市襄城区林业局出具的关于杜某参加襄城区退耕还林工程作业设计的情况说明。载明2002年度杜某陪同向某到过部分外业现场，2003年度杜某和魏某到过部分外业现场。退耕还林工程作业设计人员的工作职责是：根据《退耕还林条例》和有关退耕还林文件精神，按照符合条件、群众自愿和适地适树的原则，区别权属，查阅合同，区分退耕地还林和荒山荒地造林不同的退耕还林类型，把年度退耕还林工程计划落实到山头地块，完成退耕还林外业绘图和内业编制工作，形成作业设计文本并上报评审。
3、证人张某、王某的证言。证实襄城区从2002年开始实施退耕还林工程，当年政策依据是中央文件和省、市文件精神，2003年的政策依据是国务院退耕还林条例。退耕还林补助对象是承包到户退耕还林的农户。程序是先由省发改委和林业局、财政厅等部门下拨退耕还林计划，林业局接到计划后下拨到乡镇政府，乡镇政府通知各村申报数目，各村农户向所在村委会申报，村委会向所在乡镇政府申报，乡镇政府通知林业局对申报农户进行勘察和规划设计，对符合政策的农户要求他们整地种植树木，同时林业局根据乡镇政府上报名单编制作业设计书后上报市主管部门评审、审批，审批后林业局安排乡镇政府、村委会与农户签订退耕还林合同，要求退耕还林农户进行补种树木，迎接检查和验收，每年11月份左右林业局进行检查、验收，合格后林业局制作退耕还林人员名单，通知财政和粮食部门根据标准拨付钱粮，但荒山和荒滩每亩只一次性补助50元种苗款和劳务费。退耕还林工程要求林业局聘请有设计资质的单位和人员进行勘察和规划设计，2002年被纳入规划范围内的土地必须是农民承包到户的坡耕地，2003年和2005年才将荒山荒滩纳入计划。2002年要求勘察和规划设计人员对勘察和规划内坡耕地是否农民承包进行询问，要如实反映勘察和规划范围内的土地现状，2003年将荒山荒滩纳入退耕还林计划后要求不仅要对勘察和规划内坡耕地进行询问和观察是否是农民承包的坡耕地，还要对荒山荒滩进行实地观察和询问。林业局每年11月左右对农户和承包户申报林地进行检查、验收的目的是检查和验收农户是否符合退耕还林补助政策的要求，为兑现退耕还林政策提供真实的依据。内容是检查农户是否按照规划设计种植树木、种植树木的成活率和保存率。林业站工作人员的职责是受理村里申请，在现场勘察规划时和技术人员一起对土地使用状况进行甄别，确定补助标准；对村里上报的土地承包人核实后上报林业局，和林业局人员一起检查验收。勘察和规划设计人员的职责是到现场实地勘察，制作规划设计外业勾绘图；询问村委会工作人员土地是否农民承包，如有异议调取土地承包合同。单位土地被纳入退耕还林工程规划并造林的，只能领取一次性种苗补助。符合领取粮食、生活补助的条件是必须属于种粮食的耕地、必须享有该耕地权属、必须退耕造林。卧龙林业站参加了襄城区退耕还林整个工程，其职责是负责卧龙镇退耕还林工程政策的宣传，受理各村退耕还林的申报，和襄城区林业局工作人员一起到现场进行实地勘察，规划退耕还林的范围，甄别规划内土地的使用状况，确定土地权属，将补助名单和面积上报林业局，督促申报人按照指定的树种进行种植，年底和林业局工作人员一起对植树和树苗成活情况进行检查，验收合格后向财政部门上报补助名单和补助标准。2002年向某、张某、杜某到襄城区申报退耕还林工程的村进行了现场实地勘察，向某在现场绘制了规划设计外业勾绘草图，2003年魏某到襄城区申报退耕还林工程的村进行了现场实地勘察，制作了规划设计外业勾绘草图和作业设计图，编制了当年的作业设计说明书。
4、同案人向某的供述。供述其于2002到襄城区进行退耕还林现场勘察、规划勾图，确定权属是林业站站长张某、副站长王某及村干部职责，方法是看村民的承包合同。
5、同案人魏某对退耕还林具体工作程序及现场勘察规划人员职责的供述同证人张某、王某的证言，还供述其自2002年8月任宜城市林业局党委委员、总工程师时离岗创业一年，后被襄城区林业局聘为工作人员，安排到襄城区退耕还林作业设计工作组从事勘察规划和验收工作。2002年襄城区进行退耕还林工程，时任襄城林业局局长的陈某乙找到时任宜城林业局造林科科长谢某，谢某又让其帮忙把襄城区退耕还林工程作业设计做一下，其就让向某到襄城区进行退耕还林的外业作业，其根据汇总的资料制作报告，上报申请补助。2003年其和林业站工作人员到各村现场勘察规划。
6、证人汪某、戚某、朱某、彭某的证言。证实2002年赵冲种蓄场申报了500亩退耕还林土地，其中243亩山林以单位九名职工个人名义申报，陈某、韩某承包的土地以他们个人名义申报，该500亩土地都没有耕地。
7、证人陈某的证言。证实其于2001年1月承包了赵冲种蓄场大约500亩山林，包括松林地和荒山，签订了承包合同，约定承包用途是种树。2002年退耕还林时其承包的107亩土地纳入规划，其承包时是赵冲种蓄场的牧草地，承包后种植了构树，没种过庄稼。退耕还林后其领取了24万至25万元左右的粮食、生活补助。
8、证人韩某的证言。证实其于2000年8月17日承包了赵冲种蓄场大约200亩土地，2002年其承包的148.8亩被规划为退耕还林土地，按照要求其在承包的土地上种植了树木，从2003年开始大约领取了28万元粮食和生活补助。
9、证人晋某的证言。证实其于2002年10月与麒麟村签订承包77.5亩土地协议，2003年襄城区林业局实施退耕还林工程，其找到陈某乙想把其承包土地规划为退耕还林土地，陈某乙后同意将其中40亩规划为退耕还林土地，当时这40亩其种植了15亩枇杷树和25亩桃树。其陪魏某到现场进行了勘察，魏没有绘制图纸，第二次其又陪魏某和杜某在现场进行了勘察，到现场主要是魏进行图纸绘制。2004年其开始领取补助，共领取粮食补助和生活补助66000元。
10、公证书及随附荒山山林使用权转让合同。证实陈某于2001年1月1日承包赵冲种蓄场约180亩荒山山林，承包土地必须用于造林。
11、公证书及随附荒山承包合同书。证实韩某于2000年8月17日承包赵冲种蓄场荒山。
12、晋某和麒麟村委会于2002年10月6日签订的麒麟四季果园租赁协议书。
13、2002年及2003年襄城区退耕还林作业设计说明书、评审委员会意见及襄阳市林业局函。
14、襄城区卧龙镇财政所出具的退耕还林工程补助资金发放情况。
15、襄阳市襄城区人民检察院反渎职侵权局出具的案件经过。证实被告人杜某系主动到案。
16、被告人杜某在侦查机关对其2002年、2003年襄城区退耕还林到现场未调查土地权属的事实供认不讳。辩解其2002年到现场只是为了陪同向某。
本院认为，被告人杜某身为国家机关工作人员，在襄城区退耕还林外业调查工作中未认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，给国家造成直接经济损失共计91万余元，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关对其指控罪名成立。被告人杜某及其辩护人辩称杜某不承担现场勘察和作业设计职责之观点，经查，被告人杜某虽无设计资格，但退耕还林工程主要由林业部门负责，被告人杜某到现场即代表林业部门履行公务，其和向某、魏某在外业调查中并无职责上的具体分工，均应严格履行外业调查职责，该辩解及辩护观点不能成立，不予采纳；被告人杜某还辩解其在现场也发现了问题并上报领导之观点，因其无论是否上报均应严格履行职责，而不能以上报领导作为推脱自己职责的借口，该辩解观点不能成立，不予采纳。其辩护人辩称相关单位及人员是否应当领取补助资金应当由相应的国家职能部门做出认定，而不是司法机关裁决，国家利益不存在遭受重大损失的问题之观点，因涉案土地均不符合退耕还林政策，领取的相关钱粮补助即属于国家损失，具体金额本院已依据相关证据予以更正，该辩护观点不能成立，不予采纳；还辩称杜某的行为与本案补助资金的发放没有刑法上的因果关系，获取补助资金的决定性因素是评审委员会的审定意见，外业设计充其量只是前提条件之观点，因退耕还林工程属于系统工程，各环节之间存在前后依存关系，国家损失与各工作环节之间存在多因一果关系，杜某玩忽职守行为属于国家损失的原因之一，该辩护观点不能成立，不予采纳；辩称杜某到现场之前陈某乙已安排好了赵冲种蓄场和晋某的退耕还林计划，杜某不具有刑法上的主观过失之观点，因陈某乙是否做出安排与杜某应当严格履行职责之间不存在关联性，该辩护观点不能成立，不予采纳；辩称本案已过追诉时效之观点，因本案虽案发于2002年、2003年，但损害后果持续发生，本案未超过追诉时效，该辩护观点不能成立，不予采纳；综上，辩护人辩称被告人杜某不构成玩忽职守罪之观点，因无事实和法律依据，该辩护观点不能成立，不予采纳。鉴于退耕还林工程于2002年、2003年正处于全国范围内全面实施阶段，各项政策、程序没有制定完备，《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》及《退耕还林条例》就县级退耕还林工作各环节的职责均没有详细具体的规定，襄城区对退耕还林工作的具体做法可大致包括以下几个环节：分配上级任务环节、农户申报环节、规划设计环节、上报审批环节、签订退耕还林合同环节、种植树木环节、检查验收环节、拨付补助环节。被告人杜某所进行的外业调查仅为该工程中规划设计环节的一部分，其未按照《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）的规定审核承包农户和土地权属的行为虽构成犯罪，但前期的农户申报环节及随后的内业设计等一系列环节所要求的退耕农户主体及土地承包合同均能对外业调查予以制约和监督，襄阳市林业局专家评审委员会对襄城区2002年及2003年退耕还林作业设计也发现了问题并出具了实质性的意见，要求襄城区林业局进行修改和完善，但不符合退耕还林政策的土地仍通过审批并发放了补助，故被告人杜某的行为对于国家损失只是直接原因之一，且所占比例较小。同时，襄城区林业局以口头方式委派工作时用语不明确，致使被告人杜某对委派内容存在理解偏差，虽造成国家重大损失，但主观恶性较小，根据主客观相一致及罪责刑相一致的原则，被告人杜某犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人杜某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省襄阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 胡伟
审 判 员 高红
人民陪审员 方伟
二〇一四年四月二十四日
书 记 员 陈蓓
