广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
（2003）佛中法行终字第63号
上诉人（原审被告）：佛山市顺德区行政执法局。地址：佛山市顺德区大良街道办事处德民路区政府西侧楼。
法定代表人：何业添，局长。
委托代理人：欧阳永波，佛山市顺德区行政执法局案件审理科科长。
委托代理人：梁钊洪，佛山市顺德区行政执法局科员。
被上诉人（原审原告）：莫文昭，男，汉族，1971年3月23日出生，住广西平南县镇隆乡马旦村大冲队。
上诉人佛山市顺德区行政执法局因莫文昭诉其行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2003）顺法行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定的事实：被上诉人莫文昭于2001年2月至2003年5月21日期间，未取得《医疗机构执业许可证》，擅自在佛山市顺德区大良八坊直街27号出租屋内开设诊所，给他人看病、开药，开展诊疗活动。
原审认为：根据国务院法制办公室法函［2000］143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第（八）项、广东省人民政府粤府［2001］63号《关于在顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的公告》第二条第一款第（八）项和顺德市人民政府顺府［2001］35号《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》第八十六条规定，上诉人佛山市顺德区行政执法局依法有权行使对未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动进行处理的职权。上诉人对被上诉人莫文昭作出的《行政处罚决定书》认定违法事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。但是上诉人对被上诉人作出行政处罚决定所适用的程序是违法的。因为依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条的规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。而上诉人在对被上诉人莫文昭作出行政处罚决定之前，只送达《行政处罚听证告知书》告知被上诉人有要求举行听证的权利，而没有告知被上诉人有陈述权和申辩权，所以上诉人作出行政处罚决定的程序违法。上诉人辩称在处罚前，已送达《行政处罚听证告知书》告知被上诉人处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有听证权属实；但辩称在作出处罚前已告知被上诉人依法享有陈述权、申辩权，理由不充分，缺乏事实依据，法院不予采纳。上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，但违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决撤销上诉人作出的（2003）顺执案（良）第453号《行政处罚决定书》，由上诉人在三十日内重新作出处罚决定，案件诉讼费100元由上诉人承担。
上诉人佛山市顺德区行政执法局不服原判，提起上诉称：原审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十一条的规定，认定我局没有告知莫文昭陈述、申辩权属于程序违法，是不懂法律规则和曲解立法精神，其判决必然是错误的。因为：1、本局已严格按照《行政处罚法》第三十一条和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十条的规定履行了法定告知义务。本局作出的《行政处罚听证告知书》中告知了莫文昭处罚决定的事实、理由、依据和享有听证的权利。另外，《行政处罚法》第四十一条也只规定未告知当事人行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定才不能成立。本局在作出行政处罚前既告知了当事人处罚的事实、理由和依据，也未拒绝听取当事人的陈述和申辩。莫文昭根本就没有要求陈述和申辩，本局当然不存在拒绝之情形。而且根据行政处罚法规定的精神，当事人享有陈述、申辩权是“权利性规则”，不是对行政机关的“义务性规则”。2、本局通过《行政处罚听证告知书》告知了当事人有听证的权利，而听证的核心就是听取当事人的意见，当然包括听取当事人的陈述和申辩，它是当事人行使陈述、申辩权最有效的保障。所以本局告知莫文昭有听证权利就包含了告知其有陈述、申辩权。3、未告知陈述、申辩权也不必然导致行政行为无效。从逻辑上讲，只有告知被上诉人莫文昭作出处罚决定的事实、理由、依据之后，被上诉人莫文昭不服，才会有陈述和申辩，被上诉人莫文昭认为罪有应得，根本不会有陈述和申辩。按照一审法院的逻辑，告知处罚的事实、理由、依据不重要，告知陈述和申辩权才是最重要，因为未告知陈述、申辩权足以导致行政处罚无效。那么如果我局不告知被上诉人处罚的事实、理由和依据，被上诉人又何以陈述和申辩呢？所以一审判决的理由是不能成立的。4、公正和效率是现代行政程序法的两个价值目标。一审判决既认定我局作出行政处罚的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，又以我局未告知当事人享有陈述、申辩权程序违法为由而撤销我局作出的处罚决定，并要求我局重新作出处罚决定。这势必让我局以同一事实和理由对被上诉人作出相同的处罚决定，肯定不符合公正与效率的价值要求。而且即使告知当事人陈述、申辩权是对行政机关的“命令性规则”，行政机关违反此义务，只要没有损害或很少损害行政相对人权益，也不必然导致行政处罚无效。综上所述，请求二审法院撤销原判，维持本局作出的处罚决定。
被上诉人莫文昭答辩称：首先，上诉人和原审法院认定我的行为是开展诊疗活动，是对“诊疗活动”的曲解。因为诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。而我不是开设诊所，也没有开展诊疗活动，主要是为老乡、熟人、朋友开处方，由他们去抓药。其次，上诉人在作出处罚前未告知我要求听证的权利，也未告知我处罚的事实、理由和依据，更没有告知我有陈述和申辩的权利。所以原审判决认定上诉人程序违法是正确的，请二审法院予以维持。最后，本案的一、二审诉讼费用应由上诉人承担。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审认定的事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据国务院法制办公室和广东省人民政府的授权规定，上诉人佛山市顺德区行政执法局依法享有对未取得《医疗机构执业许可证》而擅自开展诊疗活动的行为进行查处的职权，上诉人作出本案所诉的《行政处罚决定书》，执法主体适格，当事人各方均无异议，本院予以确认。本案中，上诉人调取的当事人陈述，现场照片以及防治性病宣传单等证据，足以证明被上诉人莫文昭具有未取得《医疗机构执业许可证》而擅自开展诊疗活动的违法行为。被上诉人称其只为朋友、老乡以及熟人看病开处方而未卖药的行为不属诊疗活动的主张，纯属狡辩，本院不予采信。上诉人针对被上诉人的违法行为，依照《医疗机构管理条例》第四十四条及其实施细则第七十七条的规定，作出对被上诉人莫文昭罚款3000元的处罚认定事实清楚，适用法律正确，应予以确认。上诉人在作出行政处罚前，通过《行政处罚听证告知书》向上诉人告知了行政处罚的事实、理由和法律依据，并告知了被上诉人要求听证的权利。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”以及第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知……当事人依法享有的权利”，行政处罚法明文规定的当事人享有的陈述、申辩权是行政机关应当告知当事人的基本权利内容之一，也是行政机关作出行政处罚必须履行的程序。陈述、申辩权对当事人来说是授权性规定，但告知和听取当事人陈述、申辩权则是行政机关的义务性规定。因此，原审判决认定上诉人在作出行政处罚前未告知当事人陈述、申辩权属于程序违法是正确的。另外，上诉人告知了当事人享有听证权并不能代替其已履行了告知当事人享有陈述、申辩权的义务。原审法院以上诉人程序违法为由，作出撤销上诉人行政处罚的判决，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余 品 图
审 判 员 杨 小 芸
代理审判员 周 刚
二○○三年十二月十八日
书 记 员 徐 允 贤