河南省漯河市中级人民法院
行政判决书
（2010）漯行终字第3号
上诉人（一审原告）臧二明，男，汉族，1964年2月19日出生，初中文化，住舞阳县舞泉镇东大街六组。
委托代理人刘淑玲，女，汉族，1962年10月20日出生，初中文化，住址同上，系上诉人之妻。
委托代理人汪新飒，河南华表律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）舞阳县舞泉镇人民政府。
法定代表人蔡运安，镇长。
委托代理人黄明华，舞泉镇人民政府工作人员。
委托代理人孙东升，河南银海律师事务所律师。
一审第三人舞阳县舞泉镇东大街四组。
负责人王振甫，组长。
一审第三人舞阳县舞泉镇东大街六组。
负责人王秀菊，组长。
以上两个一审第三人委托代理人翟明伟，河南强人律师事务所律师。
一审第三人臧广平，女，汉族，1988年3月出生，住舞阳县舞泉镇东大街。
上诉人臧二明与被上诉人舞泉镇人民政府、一审第三人舞泉镇东街四、六组，臧广平土地行政纠纷一案，不服舞阳县法院2009年9月8日作出的（2009）舞行初字第4号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2009年12月29日公开开庭审理了此案。上诉人臧二明及其委托代理人刘淑玲、汪新飒，被上诉人舞阳县舞泉镇人民政府委托代理人孙东升、黄明华，一审第三人东街四组负责人王振甫、东街六组负责人王秀菊及其委托代理人翟明伟到庭参加诉讼。一审第三人臧广平经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年4月16日，舞泉镇人民政府作出舞泉政（2009）13号处理决定，决定：1、依法维护原来集体给本组村民臧二明之父臧黑（已故）规划的宅基地，使用面积493.34平方米（0.74亩）。臧黑死亡后，对其继承人臧二明、臧广平（系臧黑之长子臧大明之女）继续使用的0.74亩土地为合法使用的土地面积。2、为了照顾臧二明新盖的西屋不被拆除，根据臧二明、臧广平现使用宅基地情况，确定其东边界为臧广平东屋后墙（东墙马蹄），西边界为臧二明西屋后墙（西墙马蹄）为界，东西综合宽确定为23.5米。南边以臧二明现在所住的西屋南山墙马蹄为界，向东冲直到臧广平现有东屋后墙马蹄外皮，向北丈量20.993米处为界，界点以内的493.34平方米（0.74亩）为臧二明、臧广平的土地面积。3、臧二明、臧广平南边界线以南的土地面积，与本组村民郭国志按照东边已经扎好的楼房地基础由东往西冲直后，双方之间的土地所有权、使用权均归东街四、六组。允许相邻各方出入道路使用，但是任何人均不准在其范围内采用植树、建筑、打井等占用或破坏。4、臧二明、臧广平北边界线以北（包括坟地在内）的土地面积收归东街四、六组所有，由东街四、六组管理使用。
一审查明：舞泉镇东街四、六组与臧二明之间因土地使用权纠纷发生争议，经过舞泉镇人民政府多次处理和法院审理。
该宗地位置及此前处理经过情况是：处理决定涉及的土地位于人民路中段路南，光明路西，体校东侧。北侧是臧二明的临人民路的门面房。1982年因农业局征用臧黑（臧二明之父）二兄弟宅基，将其宅基调整到此处。从臧二明提供的1982年7月18日农业局的征地协议上显示，原来被征用地自东向西依次为臧云2间宽，臧志国、臧黑4间宽、臧氏兄弟之母3间宽，徐春法2间宽。1966年农业局自东向西征用7间。1982年7月，征用宅基地臧云、臧志国、臧黑三户对1963年征用宅基和户主现有宅基统一丈量，南北总长41米，东西总宽31米，由于该组分南北两组，分别为南组41米长25米宽，共1025平方米合1.538亩，北组41米×6米＝246平方米合0.369亩。而1982年8月28日农业局搬迁通知显示又另征地即现在争议宗地之处给臧志国、臧黑，与其母三户计1.538亩。注明中间两座坟东西20米，南北9米不在其内。此后因土地权属存在争议，1996年舞阳县人民政府作出舞政（1996）86号处理决定：1、注销臧二明的——国用（1993）字第27号国有土地使用证；2、臧氏宅基地以1982年向南调整后现使用宅基地为准；3、按农业局扩建时由镇和东街六组调整的面积，按城建规划的位置丈量确权，超占面积按违法占地对待；4、该争议协调无异后，按规定程序，再登记确权、发证。在舞政（1996）86号处理决定的基本情况叙述中有关于规划宅基占地补偿，宅基面积臧黑0.74亩，臧志国0.72亩的陈述说明。2000年3月29日，郭国志、臧二明就争议宗地与南侧的土地边界达成协议，协议中涉及到臧广平东的小平房南墙为界，但现在该小平房已不存在。2000年7月16日，东街四、六组与郭国志签订售坑塘协议，坑塘北边界注明由郭国志、臧二明协商的边界为准。2006年因土地使用争议问题，舞泉镇人民政府于2007年4月10日作出舞泉政（2007）20号处理决定，该决定称：经调查臧二明、臧广平实际使用宅基面积东西宽25米，南北长32米合1.2亩，超出原告给其规划的0.74亩，研究决定臧二明使用宅基0.74亩，并确定了界点长宽。臧二明不服，提起行政诉讼，经审理一审判决维持处理决定第1、2项，撤销第3项和第4项。经二审审查认为一审认定事实清楚，但适用法律错误，判决撤销一审判决第1项，维持判决第2项，并责令镇政府重新作出具体行政行为。二审法院在审理当中对该宗地实地勘验，臧二明宅基北边东西宽22.99米，南边东西24.22米。此后东街四、六组提出对该宗地边界及相邻土地确认土地权属申请，舞泉镇人民政府通知臧二明、臧广平进行答辩提交证据。2008年6月30日，由舞泉镇人民政府主持对双方进行调解，调解中臧二明认可使用0.74亩宅基面积，其他部分同意出钱。因双方没达成一致意见，调解未果。对宗地勘验，舞泉镇人民政府认为，二审法院对宗地勘验结果三方均无异议，根据《土地权属调查争议处理办法》规定，不需要勘验。2008年7月16日舞泉镇人民政府根据上述调查情况，以及岳大妮等4人证言材料，结合宗地具体使用及房屋实际现状并依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，国土资源部2003年1月3日关于《土地权属争议调查处理办法》第五条，《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条，河南省国土资源厅、河南省建设厅关于《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条第一款[2001]286号文件的解释，漯河市中级人民法院（2008）漯行终字第28号行政判决，舞阳县人民政府[1996]86号《关于舞泉镇东街六组与本组村民臧二明人民路南侧临街土地纠纷处理决定》为依据，作出舞泉政（2008）53号处理决定。该决定的内容为：1、依法维护原来集体给臧二明之父臧黑（已故）规划的宅基地，使用面积493.34平方米（0.74亩）。臧黑死亡后，对其继承人臧二明、臧广平（系臧黑之长子臧大明之女）继承使用的0.74亩土地为合法使用的土地。2、为了照顾臧二明所新盖的西屋不被拆除，根据臧二明现使用宅基地形，确定东西宽为23.5米，南边以臧二明现在所住的西屋南山墙马蹄为界，向北丈量20.993米处为界，界点以内的493.34平方米（0.74亩）为臧二明、臧广平的使用土地。3、以臧二明新盖的西屋南山墙马蹄为界，东西冲直到大路。西屋南山墙界点以南剩余的土地归东街四、六组管理使用，西屋房子北边界点以北的土地（包括坟地）归东街四、六组管理使用。4、在臧二明西屋房子北边界点以北的土地归东街四、六组管理使用后，按原规定给臧二明家留出东西宽2米，向北走的出入道路归臧二明使用。
臧二明不服舞泉政（2008）53号处理决定，提起行政诉讼。经一审、二审、重审。在对臧二明对舞泉政（2008）53号处理决定诉讼的重审阶段，舞泉镇人民政府于2009年4月函告舞阳县人民法院，对舞泉政（2008）53号处理决定部分行政行为予以变更，于2009年4月16日，作出舞泉政（2009）第13号关于对舞泉镇东大街四组、六组与臧二明、臧广平土地纠纷的处理决定。随即对该处理决定作出一补充说明，补充说明主要是对该处理决定中第二项重新作了陈述。其内容上主要是某些文字上作了补充，同时声名处理决定中第二项作废。补充后的处理决定内容为：舞泉镇人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，国土资源部2003年1月3日《关于土地权属争议调查处理办法》第五条，《河南省实施〈土地管理法〉办法》第四十一条，漯河市中级人民法院（2008）漯行终字第28号行政判决，舞阳县人民政府舞政[1996]86号文件中的第二条、第三条为依据，决定如下：1、依法维护原来集体给本组村民臧二明之父臧黑（已故）规划的宅基地，使用面积493.34平方米（0.74亩）。臧黑死亡后，对其继承人臧二明、臧广平（系臧黑之长子臧大明之女）继续使用的0.74亩土地为合法使用的土地面积。2、为了照顾臧二明新盖的西屋不被拆除，根据臧二明、臧广平现使用宅基地情况，确定其东边界以臧广平东屋后墙（东墙马蹄）为界，西边界以臧二明西屋后墙（西墙马蹄）为界，东西综合宽确定为23.5米。南边界以臧二明西屋南山墙外马蹄的东西走向向东冲直为界，边界以南的土地面积归东街四、六组使用；按南边界向北平行丈量20.993米处为北边界，界内的493.34平方米（0.74亩）为臧二明、臧广平的土地使用面积。3、臧二明、臧广平南边界线以南的土地面积，与本组村民郭国志按照东边已经扎好的楼房地基础由东往西冲直后，双方之间的土地所有权、使用权均归东街四、六组。允许相邻各方出入道路使用，但是任何人均不准在其范围内采用植树、建筑、打井等占用或破坏。4、臧二明、臧广平北边界线以北（包括坟地在内）的土地面积收归东街四、六组所有，由东街四、六组管理使用。对该处理决定臧二明不服，再次提起本案的行政诉讼。
舞泉镇政府在作出舞泉政（2009）13号处理决定前，没有重新调查、勘验、调解。
舞泉镇政府认为，此前已对双方作了调解，漯河市中级人民法院对现场勘验记录，双方都签有字认可，况且这次只是对原处理决定的部分变更。因此，无需再重新调解、勘验调查，而直接作出舞泉政（2009）第13号处理决定。
一审认为：在舞阳县人民法院对臧二明不服舞泉政（2008）53号处理决定一案重审期间，舞泉镇人民政府函告舞阳县人民法院对舞泉政（2008）53号处理决定的部分内容予以改变，重新作出舞泉政（2009）13号处理决定。这两个处理决定比较，其主要内容没有较大的变更，只是某些文字表述上的补充。因此，舞泉政（2009）13号处理决定实际上是在舞泉政（2008）53号处理决定的基础上的变更。这种变更的具体行政行为，仍可依据原来调查勘验、调解的结果依法作出。在舞泉镇人民政府作出舞泉政（2008）53号处理决定前已进行调查、勘验、调解。其中第二项中对其宅基宽度用“综合宽度”表述不严谨，但在事实陈述当中已明确了其南北两端的具体宽度尺寸，实际上已表述清楚。可以认定该处理决定事实清楚，证据充分。关于适用法律方面，其所适用的舞政（1996）86号文件和（2008）漯行终字28号行政判决，只是实体处理的依据，并不属适用法律法规的问题，其适用其他相关法律法规并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，经审判委员会讨论决定：维持舞泉镇人民政府作出的舞泉政（2009）第13号关于对舞泉镇东街四组、六组与臧二明、臧广平土地纠纷的处理决定，案件受理费50元，由臧二明负担。
上诉人臧二明的主要上诉理由是：1、一审判决认定事实不清，证据不足。根据舞泉政（2009）13号处理决定其使用宅基地东西综合宽23.5米，南边界以臧二明西屋南山墙马蹄的东西走向向东冲直为界，按南边界向北平行丈量20.993米为北边界的位置，北边界的位置是在坟地的范围内。因为根据一审法院2009年7月30日所作勘验笔录，从其西屋南山墙马蹄向北丈量至其院内的北院墙外皮为16.05米，尚差4米不到20.993米的位置，而其北院墙外即为坟地，很明显按被上诉人确认的北边界的位置，已侵犯坟地使用人的权利，坟地虽无坟头，但仍有坟墓，这不仅与历史上的使用状况不符，也与实际现状不符。镇政府的确权结论既未尊重历史，也未面对现实，事实不清，证据不足。相反，也证明其一审中提出的，1982年其父亲在宅基上所建围墙的南墙是南边界位置的理由是正确的。2、镇政府所作处理决定认定其使用宅基地面积为493.34平方米（0.74亩），证据不足。根据一审中上诉人提交的“征用协议、付给搬迁费协议、农业局的搬迁通知及杨俊峰、臧英丽、臧五妮的土地证”，足以证明，1982年给其父臧黑及臧志国规划宅基地的面积是1.538亩，除去臧志国实际使用的0.585亩（即杨俊峰的132.7平方米、臧英丽128. 5平方米臧五妮128.5平方米），剩余的土地面积并不是0.74亩，而是远远多于0.74亩。进而说明86号处理决定基本情况中所叙述的其父臧黑的宅基为0.74亩证据不足，对这一事实一审判决未予认定。2、原审判决适用法律错误。一审判决本院认为“其中第二项中对其宅基宽充度用‘综合宽度’表述不严谨，但在事实陈述当中已明确了其南北两端的具体宽度尺寸，实际上已表述清楚。可以认定该处理决定事实清楚，证据充分。”属认定事实错误。根据一审中其提供的证据，不能证明被上诉人依据什么认定其使用宅基地的东西综合宽度23.5米。根据漯河市中级人民法院现场勘查丈量笔录，证明使用宅基地的南段东西宽为24.22米，北段东西宽为22.99米，很显然，上诉人使用宅基地的南北东西宽度是不一致的，作为镇政府在确定上诉人已使用20多年的宅基地四止边界时，对宽度不规则的，应本着实际使用状况来具体丈量确定，而不是取一个平均值，这种确定四止边界的作法并不是表述不严谨，而是事实不清，确定边界不准，是违反《土地权属争议调查处理办法》的处理宗旨的。同时，镇政府在作出舞泉政（2009）13号处理决定前，未调查勘验，也未履行先行调解程序，违反了《土地权属争议调查处理办法》的规定，是违反法定程序的情形。且结合本案的实际情况来看，本案争议已久，将争议宗地丈量准确，是解决问题的前提与基础，实地丈量勘查就不可缺少。调解是化解矛盾，解决纠纷的有效办法，而镇政府未履行，却以原来法院所作勘验笔录及原来已作过调解为理由，即作出新的处理决定，镇政府的确权程序违法。因此请求二审法院查清事实后，依法改判。
被上诉人镇政府的主要答辩理由是：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。1、臧二明及臧广平合法使用宅基地面积为493.34平方米（折合0.74亩）证据充分，事实清楚。已生效漯河市中级人民法院的（2008）漯行终字第28号行政判决书已经确认，舞阳县人民政府1996年作出《舞阳县人民政府关于舞泉镇东街六组与本组村民臧二明人民路南侧临街土地纠纷的处理决定》亦予确认。镇政府一审法院据此认定臧二明及臧广平合法使用宅基地面积493.34平方米（合0.74亩）正确。2、其为臧二明、臧广平与东大街四组、六组土地争议划界定边并无不当。对本案土地权属争议的处理决定，是基于臧二明、臧广平合法使用宅基地面积，结合臧二明、臧广平现有房产建筑的现状及道路通行的实际，为其定边确界的，舞泉政（2009）13号处理决定，确定臧二明、臧广平宅基东边界以臧广平东屋后墙（东墙马蹄）为界，西边界以臧二明西屋后墙为界，东西综合宽确定为23.5米，南边界以臧二明西屋南山墙外马蹄的东西走向向东冲直为界，边界以南的土地面积归东街四、六组使用，按南边界向北平行丈量20.993米处为北边界，界内的493.34平方米（折合0.74亩）为臧二明、臧广平的土地使用面积。上述划界确权，不仅符合法律规定，且充分考虑臧二明、臧广平使用土地的便利，臧二明上诉所称事实不清，证据不足的理由不能成立。二、一审法院判决适用法律并无不当。1、其对臧二明、臧广平使用宅基地东西综合宽确定为23.5米，因给臧二明、臧广平规定的宅基地是在南段24.22米处，从南边界向北平行丈量20.993米后，剩余的土地规定收归东街四、六组，臧二明上诉状上所诉北段的宽度根本与他无关，所以，给臧二明等确定东西综合宽23.5米是完全正确的。其对臧二明、臧广平宅基地四边定界确点不存在违法之处，一审对此认定正确，且不属于适用法律错误。2、至于上诉人上诉状诉称舞泉政（2009）13号处理决定实际上是在舞泉政（2008）53号处理决定的基础上变更的，这种具体行政行为变更，仍依据原来的调查勘验记录和调解作出认定属事实认定错误。上诉人如此诉称没有法律依据。针对上诉人臧二明因舞泉镇东大街四组、六组土地边界权属发生的争议，其已先后数次作出处理决定，此次变更行政行为已充分考虑到上诉人的合法权益，建议贵院合议庭审理后维持原判。
被上诉人舞泉镇东街四、六组的主要答辩理由是：1、镇政府关于对上诉人宅基地“南边以臧二明现在所住西屋南山墙马蹄为界，向东冲直到臧广平现有东屋后墙马蹄外皮，向北平行丈量20.993米处为界”的认定，事实清楚，证据充分，完全是在勘查丈量的基础上作出的。根据漯河市中级人民法院原对本案纠纷审理时所作的勘查丈量笔录，上诉人现在实际占有宅基地的南北长为34.4米，除去镇政府给上诉人规划的20.993米以外，北边尚余的土地面积南北宽还有10米之多，远远超过臧二明北边门面楼南墙外有坟地南北宽九米除外的约定，并且已将所谓的坟地排除在臧二明的宅基地之外，同时此次镇政府根据上诉人现使用宅基地的地形，为了充分照顾上诉人的西屋不被拆除，才确定以上诉人所住的西屋南山墙马蹄为南边界点的，因此镇政府对于臧二明宅基地长宽尺寸及起点的处理决定完全符合了从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，上诉人对于此项认定的辩解并没有事实根据，是不能成立的。2、镇政府的处理决定认定原集体给臧二明之父臧黑规划的宅基地面积为0.74亩，即493.34平方米，事实清楚，证据确凿。因为已经发生法律效力的舞政[1996]86号处理决定和（2008）漯行终字第28号行政判决已经给予了充分的认定，另外就连上诉人向法院提交的岳大妮、郭留成、张松峰的证人证言也证实了原集体给上诉人之父臧黑规划的宅基地面积为0.74亩，并且在镇政府调解时上诉人也承认自家的宅基地面积就是0.74亩。3、镇政府根据上诉人现使用宅基地形，确定东西宽为23.5米，即符合本案客观事实证据，又符合有关法律法规的处理原则。因为根据漯河市中级人民法院对本案上诉人所使用宅基地现场所作的勘查笔录，上诉人所使用的土地为南边宽北部窄，平均为24.22+22.99＝23.605米宽，为了照顾上诉人镇政府才确定为23.5米宽的，同时镇政府为上诉人确定的宅基地位置是在诉争土地的中南部，也就是诉争土地最宽的地方，这也充分照顾到了上诉人的利益；因此镇政府的此项认定事实清楚，证据充分，是正确的。4、其作出的舞泉政[2009]13号处理决定完全符合法定程序。因为被上诉人镇政府根据原臧二明的起诉和人民法院的建议，在诉讼期间依据漯河市中级人民法院所作的各方当事人均认可的勘查笔录和其它事实证据重新作出了舞泉政[2009]13号处理决定，该处理决定完全符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。5、其作出的舞泉政[2009]13号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序，即尊重历史、又符合客观事实，且充分照顾到了上诉人臧二明的利益；另外本案土地纠纷发生数年，两级法院已经多次审理，此次镇政府的处理决定对本案纠纷给予全面、充分、客观、公正处理的同时，对于化解矛盾、社会稳定、构建和谐社会具有积极的促进作用。因此一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序，请求二审法院依法维持一审判决。
一审第三人臧广平没有提供答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审一致。
经过庭审调查，归纳本案争议焦点为：1、上诉人臧二明宅基地面积是否为0.74亩？2、舞泉镇政府的处理决定用“综合宽度”的表述是否恰当？3、舞泉镇政府的处理决定是否需要重新调查、勘验和调解？
本院认为：本案历经数年之久，期间经镇政府和法院多次处理和协调。舞泉政（2009）13号处理决定是本院将该案发回重审期间，舞泉镇人民政府函告一审法院对舞泉政（2008）第53号处理决定进行变更而作出的确权决定。
针对以上三个争议焦点，本院认为：1、对于本案争议宗地面积该确权决定认定上诉人臧二明宅基地使用面积为0.74亩，认定正确。舞政[1996]86号处理决定、（2008）漯行终字第28号行政判决以及舞泉镇政府在2008年6月30日调解记录上上诉人之妻刘淑玲认可其宅基地使用面积为0.74亩，该确权结论对于上诉人宅基地使用面积为0.74亩的认定证据充分。2、舞泉政（2009）第13号处理决定对上诉人臧二明宅基地使用现状的表述清楚。对臧二明宅基宽度用“综合宽度”表述虽然不够严谨，但在事实陈述当中已明确了其南北两端的具体宽度尺寸，关于宅基地南、北两端的起始点及东西综合宽度的表述能够确定臧二明使用宅基地四至状况。同时按照舞泉政[2009]第13号确权处理结论的第3项，镇政府也充分考虑到上诉人宅基地南边有历史形成道路出入的现状，从实际出发，面对现实，为臧二明宅基地南边留有出入道路。3、对于该变更的具体行政行为，是否需要经过重新调查、勘验、调解程序？本院认为对于此案已经过镇政府和法院多次勘验、调查、协调，已无重新调查、勘验、调解之必要，可以依据原来调查、勘验、调解的结果依法作出。舞泉镇政府作出舞泉政（2008）53号处理决定前已经进行了调查勘验和多次调解工作，因此舞泉政（2009）第13号处理决定并不违反《土地权属争议调查处理办法》的规定，确权程序合法。
因此舞泉政[2009]第13号确权处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，既尊重历史，又面对现实，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。因此一审判决维持舞泉政[2009]第13号确权决定并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费50元，由上诉人臧二明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 冲
审 判 员 李胜利
审 判 员 任 黎
二○一○年三月十五日
书 记 员 翟朝飞
